| 着力构建地方立法新格局 |
| ——河北省设区的市全部被赋予地方立法权 |
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| ◎王 玮 |
地方立法权是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权力。截至2015年2月，我国282 个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49 个，包括27 个省会市、18 个经国务院批准的较大的市以及4 个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的233 个。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改：地方立法权扩至所有设区的市。
具体到河北省，2015年《中华人民共和国立法法》修改前，具有地方立法权的设区的市只有石家庄、唐山、邯郸。2015年5月，河北省十二届人大常委会第十五次会议审议通过了《依法赋予设区的市立法权实施办法》。2015年7月，河北省十二届人大常委会第十六次会议确定保定、邢台、廊坊、秦皇岛四市为第一批获地方立法权的设区的市。2016年3月，河北省十二届人大常委会第二十次会议通过了《河北省人民代表大会常务委员会关于确定张家口等第二批设区的市开始行使地方立法权的决定》，张家口、承德、沧州、衡水四市被赋予地方立法权。至此，河北省11个设区的市全部被赋予立法权。
地方立法权的期待
我国立法分为中央和地方两级立法，在国家法制统一的基础上，地方可以根据自身发展实际情况，在与上位法不冲突的情况下，制定地方性法规。所以说，作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方立法权，在推进国家治理体系和治理能力现代化上发挥着重要作用。
曾经在国内很多城市以红头文件出现的房屋限购、车辆限牌限号举措，遭到公众质疑，认为政府没有依法办事，对公众的利益造成了损害。而这背后其实也有地方立法权缺失的因素。一个地方享有了立法权，对经济发展的影响是一个方面，更重要的是赋予当地可以根据地方特色开展立法以推动地方发展。获得地方立法权后，在社会管理、环保、民生问题上，都可以用法规的形式来规范各种行为，而不再是过去单纯靠发红头文件的形式来管理城市。
1982 年我国修改地方组织法时，考虑到一些较大的市需要根据本地的实际制定地方性法规，因此，修改后的地方组织法规定，省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案” 。1986 年修改地方组织法时，又将省会市和较大的市地方性法规草案的拟订修改为制定，需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000 年制定立法法时，将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。1984 年至1993 年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19 个设区的市享有较大的市地方立法权。至2015年2月，有49个较大的市享有地方性法规制定权。
随着社会的发展进步，在我国众多设区的市呼吁享有地方立法权的声音越来越多。首先，作为设区的市，在我国具有相对特殊的地位，面积较大，人口较多，管理体制成熟，政权机构、社会团体相对健全，在国家治理体系中发挥着重要作用。其次，地方政权机构推行政策必须要有一定的规范作为依据。地方经济不断发展，包括基础设施建设、具有公共利益属性的社会服务（例如医疗、卫生、环保、公园等）、区域性的文化娱乐传播等功能和服务需要从法制层面制定符合地方特色的地方性法规。地方立法权不仅对当地发挥着指引作用，也是转变政府职能，打造服务型政府的需求。第三，民主意识增强，公众参与符合自己当地特色立法的呼声不断增加。以地方性法规为例，因为涉及到广泛的利益，地方党政机关和社会团体及与自己利益密切相关的公众必须共同参与到立法活动中，这就让地方立法活动成为一个协作平台，成为地方人大及其常委会、地方政府、地方党委以及地方主要公众社会团体共同参与的活动。第四，强化对地方政权机构监督的社会需求。对权力的监督是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明、建设小康社会的重要组成部分，它一方面是政权部门之间的监督，即“权力制约权力”，另一方面也是来自于人民和社会的监督，即“权利制约权力”。地方立法将促进这两类监督。
赋予设区的市地方立法权，将为各地改革注入勃勃生机。从人民代表大会制度来讲，人大有四项职权，但其中的立法权，在很多地方大都不能行使。授予设区的市地方立法权，是对人民代表大会制度的不断完善。同时立法权往地方扩大，可以大大加快立法速度，更重要的是地方立法，有其特点和具体需求，通过行使立法权，更便于宪法、法律、上位法实施。还可以让一些成功的改革经验获得合法性，是对改革探索的一种鼓励，将激发出更多接地气的改革思路和举措，也有利于成功经验在更大范围内推广。另外，通过推动立法的去“行政化” “部门化”“短期化”，可以更好地监督政府依法行政，维护广大人民群众的利益。
河北省地方立法权的蓬勃发展
随着立法法修正案的通过，河北省积极行动起来，省人大常委会办公厅和省委组织部、省编委办联合发文，印发了《关于做好依法赋予设区的市地方立法权准备工作的通知》。2015年5月，河北省人大常委会制定《依法赋予设区的市立法权实施办法》，从三个方面作出规范：一是掌握原则，坚持成熟一个赋权一个，不搞一刀切、一阵风；二是明确条件，规定设区的市应当在机构、编制、人员、经费等方面基本到位，具备履行立法职能的基本条件；三是规范程序，由设区的市人大常委会经市委同意进行书面申报，省人大常委会考核、评估。对具备赋权条件的设区的市，由省人大常委会主任会议提出赋权议案，人大常委会会议审议后依法作出赋权决定。此外，还提出加强以有关设区的市人大常委会为主体的法律培训，加强对赋权工作的组织指导和统筹协调。
河北省各设区的市抓紧工作，积极筹备相关事宜。2015年7月24日，河北省十二届人大常委会第十六次会议通过了《河北省人民代表大会常务委员会关于确定廊坊等四个设区的市行使地方立法权的决定》，保定、邢台、廊坊、秦皇岛市人民代表大会及其常务委员会自2015年8月1日起，可以依法对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。2016年3月，河北省人大常委会法工委对张家口、承德、沧州、衡水四市的赋权条件、立法需求和立法能力进行考核评估，认为此四市已基本具备了赋权条件。2016年3月29日，在河北省十二届人大常委会第二十次会议上，张家口、承德、沧州、衡水四个市被赋予立法权。至此河北省11个设区的市已全部有了立法权，标志着今后河北省地方立法将更接地气、更精细化。
不负重托行使好立法权
设区的市获得立法权后，必须清醒地认识到，我国扩大地方立法权，既是机遇也是挑战。立法权的降临，不是地方立法将赋予地方政府更大的权力。地方立法是限制和规范地方政府的权力，让地方政府在上位法缺位的情况下，在地方性法规的框架内行使权力，杜绝地方政府印发红头文件自设行政权力的违法现象，从而使地方政府更加规矩。
要坚持党的领导。把立法工作摆上全局工作的重要位置，定期专题研究、完善决策程序、加强立法协调、及时向党委汇报。作为地方立法执行者的各设区的市人大要投入更大精力研究立法需求和立法导向，推动立法规划、立法计划的精准实施。要更加充分地发挥人民代表大会的立法职能，逐步增加人代会审议通过法规数量，形成立法工作的新常态。
要针对实际情况摸清立法需求。立法法明确将“发挥立法的引领和推动作用”作为立法宗旨之一。立足本地实际制定地方性法规，一方面能让立法落到实处；另一方面能将改革的探索和创新及时立法，从而为改革和经济社会发展提供立法保障。设区的市立法仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项，这些事项如果有上位法规范，就依上位法，如果没有上位法规范，就应进行地方立法。这需要结合本地情况，客观梳理，优先考虑解决迫在眉睫的问题，凸显地方立法对城市管理和环境保护的推动促进作用。
要注重立法质量。立法质量不到位，将使立法效果大打折扣，难以真正促进经济社会发展。地方的经济社会发展对立法确实有需求才进行立法，不能为了立法而立法。要维护国家法制统一，避免“部门利益法制化”，防止地方立法减损公民权利、增加公民义务。要严格遵循立法技术规范，确保法规的可操作性。
要推进民主立法。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要健全“三会制度”（立法座谈会、立法论证会、立法听证会），创新公众参与立法方式，在立法规划、年度立法计划、法规起草、审议、征求意见等过程中，畅通群众参与立法的渠道。开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度，广泛听取和充分吸收社会各界的意见建议，使立法回应广大人民群众的关切和期待，平衡各方利益。同时充分发挥人大代表在地方立法中的重要作用，为代表依法履行职权，有效地参与立法创造条件。
要完善立法监督机制。为了避免地方立法权的滥用，有效的监督机制不可或缺。对地方立法权的监督主要分事前监督和事后监督两种形式，事前监督也就是设区的市地方立法事项须报省级人大常委会批准；事后监督则是对已经施行的地方性立法进行合宪性、合法性审查，并对其中违宪、违法的地方立法予以撤销。同时要重视社会监督，把每一项立法草案都向社会公开，广泛征求公众意见。对公民及社会组织等提出地方性法规的审查建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见，并及时反馈建议人。
各设区市人大及其常委会要在地方立法中认清立法实际，坚持民主立法、科学立法，加强立法监督，发挥立法的引领和推动作用。 |
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