| 充分发挥地方立法引领推动作用 |
| ——河北省石家庄市“十二五”时期地方立法回顾与“十三五”时期地方立法展望 |
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| ◎张保江 |
习近平总书记指出,发展是目的,改革是动力,法治是保障。地方立法如何紧紧围绕经济社会发展的目标任务，充分发挥引领推动作用，从法律制度层面上推动党委重大决策部署的贯彻落实，责任重大，任务艰巨。
一、回顾“十二五”时期石家庄市地方立法工作，认真梳理存在的薄弱环节和问题
“十二五”以来，特别是本届石家庄市人大常委会履职以来，高度重视地方立法工作，坚持不抵触、有特色、可操作的基本原则，坚持立好法、立良法、立管用之法，紧紧围绕全市工作大局和中心工作，制定和修订了涉及经济发展、环境保护、城市管理、教育卫生、民生保障等领域的12部地方性法规，废止了9部地方性法规，为全市经济社会各项事业的持续健康发展，发挥了引领、推动和保障作用。但是随着改革开放、经济发展、社会稳定、民生改善新形势、新要求和新常态的发展变化，石家庄市地方立法工作还存在着一些薄弱环节和问题。主要表现在：一是地方立法与经济社会发展的关联度还不够高，在经济发展、改革开放、社会管理、保障民生等方面不同程度存在地方立法不到位或空缺的问题，一些改革成果和改革需求没有在地方立法中得到及时体现和表达。二是地方性法规修订比较滞后，难以适应改革发展新形势、新任务的需要，在一定程度上影响了执法成效。现行有效的40多部地方性法规中有近20部需要修订。三是部分地方性法规存在落地难现象，一些执法主体部门存有不作为、慢作为现象，造成有的法定条款和措施难以落地。另外，地方性法规宣传工作不到位，存在着重创制、轻宣传的倾向，致使一部分群众对本市的一些地方性法规了解不够，贯彻执行上打了折扣。四是行政处罚法的相关规定，限制了地方立法的空间。地方性法规作出具体行政处罚规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚行为、种类和幅度的范围内作出规定。这就在很大程度上限制了地方性法规对行政处罚的设定权。这一点在《石家庄市园林绿化管理条例》的修订工作中体现的尤为明显。五是民主立法还有待加强。立项的科学性、民主性还不够高，项目征集多以行政手段为主，多数项目来源于政府各部门，其他社会方面提出的立法项目偏少。文本起草方式比较单一，起草主体过分依赖政府主管部门或执法主体部门，由人大自主起草或委托专业机构起草的法规项目数量偏少。六是地方立法队伍建设亟待加强。一方面编制人员偏少，难以适应日趋繁重的工作任务；另一方面工作人员综合素质和业务能力有待进一步提升。
二、充分认识地方立法对本地区经济社会发展的引领推动作用，牢固树立科学的地方立法理念
全面深化改革需要立法的强力推动。因此，必须发挥法律法规“稳定器”和“指南针”的作用，破解体制机制障碍，最大限度地凝聚社会的共识、引领改革的方向、统一民众的行动，促进各方形成合力，共同推进地方经济社会改革发展。
地方立法要充分发挥对经济社会发展的引领推动作用，首要的就是牢固树立科学的立法理念。一是坚持服务大局。未来五年，石家庄市经济社会发展仍面临化解过剩产能、调整产业结构、环境和资源约束日趋突出、民生改善任务繁重等诸多困难和挑战，但“一带一路”和京津冀协同发展战略，也为石家庄市加快转型升级、跨越赶超注入了前所未有的动力和活力。机遇与挑战并存，迫切需要从制度上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题。这就要求我们进一步树立服务大局意识，高度关注改革发展进程,主动研究改革发展中涉及的立法问题，坚持把立法工作放到经济社会发展全局中去筹划。二是维护法制统一。严格按照立法法所规定和要求的权限、内容、程序开展立法活动。特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，不突破法律、行政法规的规定；注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规。尤其注意防止出现因上位法修改所带来的相抵触或不一致的问题，对一些明显不适应改革发展要求、实际上已不适用的法规要及时废止；对于法规规定需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的，及时通过立法解释的方式作出处理。三是恪守以人为本。认真研究解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。同时，大力弘扬公正立法的价值取向。强调法规表达、平衡社会利益关系的作用，在制度设计上，统筹兼顾不同地区、不同阶层、不同群体的利益诉求，妥善处理权利与义务、权力与责任、权力与权利以及管理与服务、效率与公平之间的关系，努力实现公平正义。四是突出地方特色。进一步强化问题导向意识，用问题引导立法，针对问题立法。立足石家庄市实际，密切关注改革发展中的突出问题，对需要上升为法规制度层面的，及时启动立法。把主要精力用在本地实际情况的调查研究上，把有限的资源用在创制性立法、自主性立法上，努力突出区域特征，突出地方特色。结合立法中的重点难点问题深入到情况复杂、矛盾突出的地方直接听取基层干部和群众意见，充分接地气，让法规条文长根。
三、紧紧围绕“十三五”经济社会发展的目标任务，着力完善重点领域立法项目
地方立法必须适应新常态、引领新常态，将立法重心转移到转方式、调结构、稳增长上来，转移到依法治理、惠及民生，维护公平正义、和谐稳定上来。瞄准新一轮改革发展的目标任务，重点围绕下列领域立项。
一是围绕绿色发展领域立项。今后一个时期，绿色发展领域将是石家庄市地方立法工作的重中之重。通过地方立法助推绿色低碳优势项目建设，推动经济可持续发展；助推发展节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、新能源等战略性新兴产业，支持传统产业优化升级，打造石家庄经济升级版；助推发展现代服务业，打造全国现代商贸物流基地；助推新农村建设健康发展，加快发展现代化农业；助推生态保护，实现经济建设和生态保护协调、可持续发展；助推城市管理的现代化、生态化、人性化，建设绿色城市、智慧城市和森林城市等。
二是围绕社会管理领域立项。通过加强社会管理领域立法，基本形成与社会主义市场经济相适应、具有石家庄特色的社会管理体系。推进社区规范化建设和城乡网格化服务管理，提高全市特别是农村的组织化管理水平；畅通群众诉求渠道，完善信访问题化解机制；加强和改进各类人员的管理服务，健全治安防控体系和社会稳定风险评估机制；加强出租车行业和城市停车管理，建立健全运转科学高效的管理机制；规范加强城镇居民区物业化管理，提升服务能力和水平等。
三是围绕民生保障领域立项。做好保障民生方面的立法，实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，建设人民满意的幸福城市，是“十三五”时期石家庄市地方立法的重要遵循。通过地方立法实现优先发展教育，调配优势资源，实现均衡教育，普及高中教育；扩大社会就业，鼓励大众创业、万众创新；发展医疗卫生事业，大力提高农村医疗卫生事业水平；创新社会保障体系建设，不断完善社会保障管理机制；实施精准扶贫，精准脱贫，支持革命老区加快发展。
四是围绕深化改革领域立项。石家庄市“十三五规划纲要”中明确提出，“大力实施创新驱动发展战略，加强政策、规划和改革举措的统筹衔接，重点在要素流动、激励机制、市场准入等方面先行先试，努力在重要领域和关键环节取得突破”。全面改革将步入深水区，步伐也将进一步加快，这就要求地方立法主动适应改革需要，助推各项改革向纵深发展。
五是围绕京津冀协同发展领域立项。随着京津冀协同发展战略决策的实施，石家庄市政府已谋划启动了以交通、产业、生态环保为重点的非首都核心功能转移承接工作。其中高铁、高速、空港立体交通、科技项目协作研发生产、高新技术项目开发、传统产业企业转移等工作已经摆上重要日程。石家庄市地方立法工作，需要直面京津冀协同发展的客观需要，确定项目和条款内容不仅要符合上位法和本市实际需要，还要与北京、天津两地的有关情况，特别是地方性法规相协调、相衔接。
四、积极探索科学立法民主立法的新举措，为地方立法发挥好引领推动作用提供保障
认真总结地方立法工作的实践经验，深入研究全面深化改革中的立法问题，不断探索实践科学立法、民主立法的新路子，切实提高立法质量，在新起点上开创石家庄市地方立法工作新局面。
一是法规立项再精准。注意把握好立法法规定的地方立法权限和范围，保持与上位法相一致、相协调；认真对待地方法规的选题立项，做到精准立项。坚持服从服务于中心和大局，突出重点、急需先立，充分考虑经济社会发展对立法的需求。妥善处理数量与质量、前瞻性与可操作性、立法资源的有限性和立法需求的广泛性之间的关系，建立立法预测机制，组织有关专家学者和相关力量开展超前研究，通过实际调查、信息研究、资料分析等方法，对立法的未来状况和发展趋势进行研究和测算，从而为编制立法调研项目库和年度立法计划提供科学依据，使立法决策能够紧密地契合社会发展实际，真实地反映客观规律，及时回应社会呼声。
二是民主立法再拓展。拓宽起草渠道，对涉及综合性、全局性等事项的立法项目，可以由人大有关专门委员会或法工委组织自主起草，或联合政府法制部门共同起草，或委托专业机构起草，或整合立法资源，实行立法工作者、实际工作者、专家学者联合起草等，从源头上防止和杜绝部门利益法制化倾向。进一步拓宽民众参与渠道，最大限度反映民意，凝聚民智。不断完善立法听证会制度，广泛听取不同行业、不同群体的意见和建议，勇于协调和处理各方利益。健全立法协商机制，实现立法协商的常态化、规范化。建立立法联系点制度，及时掌握基层实情，使所立之法更加符合实际，更加接地气。
三是组织协调再严密。地方立法工作是一项事关全市发展全局的整体性、复杂性系统工程，必须坚持党的领导，从法规的立项到具体制度设计，再到重大问题的协调，都应主动向市委汇报，并积极与市政府沟通。同时，着力强化人大及其常委会的立法主导作用，强化主任会议、有关专门委员会在法规立项、法案起草、争议协调等方面的职能。注重调动和发挥政府的积极性，抓实抓细立法活动中相关基础性工作。加强沟通协调，不断健全市人大常委会法制委与政府法制办、人大内部有关专门委员会之间以及与省人大之间的立法沟通协调机制，形成立法工作的整体合力。
四是执法监督再深入。建立地方性法规实施情况报告制度，可以在新法规实施一年后，由市政府及其主管部门向人大常委会报告法规实施情况。加强执法检查，把新制定的法规作为执法检查重点，适时启动立法后评估。围绕立法中的关键条款开展“点穴式”执法检查，检验关键条款是否站得住、行得通、真管用。建立人大常委会听取政府普法执法情况报告制度，每年在年末的人大常委会会议上，由政府专题报告年度出台地方性法规的宣传普及情况，贯彻实施情况。
五是队伍建设再加强。把立法干部队伍建设作为民主法制建设和提高地方立法质量的基础工作来抓。首先，要努力扩大增量。争取市委、市政府在人员编制上予以大力支持，确保达到“各设区市应有10名左右的立法工作人员”的要求。其次，要盘活和优化存量。通过集中培训、专题学习、在职进修、岗位交流等方式，大力提升现有工作人员的业务素质和工作能力。再次，着力提升变量。积极关心立法人的工作和生活，靠事业激励人才，靠待遇留住人才，靠情感感化人才，增强地方立法队伍的凝聚力、向心力、战斗力和创造力，为法治石家庄建设提供重要的人才支撑。
（作者单位：河北省石家庄市人大常委会） |
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