| 设区的市地方性法规的监督路径 |
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| ◎丁 渠 曹源原 蔡荷欣 |
十八届四中全会提出，要依法赋予设区的市地方立法权，2015年3月修订的立法法赋予了设区的市人大及其常委会地方性法规制定权，由此，享有地方立法权的设区的市由49个扩大到全部282个。地方立法权的扩张使得如何切实加强设区的市地方性法规监督，保障立法质量，成为一个十分迫切的现实课题。
一、地方立法权扩容的机遇与挑战
（一）地方立法权扩容带来的机遇。授予设区的市地方立法权，是我国立法体制的重要变革，具有多方面的法治意义。首先，它有利于国家治理能力的全面提高。地方立法权的全面赋予，有助于全面提升地方的社会治理法治化水平，全面提高地方运用法治思维和法治方式促进发展、维护稳定、深化改革的能力，进而全面推动国家治理体系和治理能力的现代化。其次，它有助于推动依法治国、依宪治国的深入。授予设区的市地方立法权是我国政治、经济、社会发展到一定阶段的必然产物，是贯彻宪法所要求的充分发挥中央和地方两个积极性的客观需要。
（二）地方立法权扩容伴生的挑战。一是立法能力的欠缺。依法行使地方立法权的重要基础条件是立法机关立法能力的完备，这主要表现为健全的立法工作机构和高素质的立法工作人员。在立法法修改之前，享有地方立法权的市人大及其常委会已经建立了比较健全的立法工作机构，配备了基本能够满足立法需要的工作人员，并且在长期的立法实践中积累了丰富的立法经验。而反观其他设区的市人大及其常委会，由于过去没有立法职责，大多没有设置法制委员会、法制工作委员会等立法工作机构，也没有配置专门的立法工作人员。即使这些地方根据立法法的新要求在短期内解决了立法机构和人员短缺的问题，其立法能力的真正获得也需要一个长期的过程。
二是立法权滥用的现实可能性。在立法法修订之前，我国地方立法与中央立法之间的冲突便已经常出现。而伴随着地方立法权主体的全面扩张，地方性法规与宪法、法律出现冲突的可能性将大大增加。同时，地方立法权主体的扩容，既能够产生调动地方主动性和积极性的正效应，也可能出现地方保护主义法律化的趋势。在获得地方立法权之前，地方保护主义大多以地方政府的“红头文件”“土政策”等形式来实现。然而，获得地方立法权之后，地方保护主义便能够披上“法律化”的外衣而显得“名正言顺”。
三是地方法治碎片化现象的出现。授予设区的市地方立法权，一方面会出现各地立法百花齐放的局面，另一方面也可能会出现地方法治碎片化现象。针对相同或相近的事项，各设区的市将可能制定上百部地方性法规，法规之间的矛盾冲突在所难免，更形成了法治建设中的地方化、碎片化现象，给国家的法治统一带来巨大挑战。
二、设区的市地方性法规监督的路径选择
（一）省级人大常委会要用好设区的市地方性法规的批准权。根据立法法规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。可以说，省级人大常委会对设区的市地方性法规的批准，既是设区的市地方性法规生效的法律要件，也是对其进行立法监督的重要手段。做好设区的市地方性法规的批准工作要注意以下几点：一是分类指导。对于原有立法权的设区的市制定的地方性法规，进行一般性合法性审查即可；而对于新增立法权的设区的市制定的地方性法规，则要进行全面严格的合法性审查。二是提前介入。为了保障立法质量，省级人大常委会对需报经批准的设区的市地方性法规，可以尝试施行提前介入制度。具体来讲，就是关口前移，在设区的市特别是新增立法权的设区的市制定地方性法规的过程中，省级人大常委会的相关立法机构要加强工作指导，尤其是对于法规中涉及的重要法律制度、争议较大的问题要加强沟通协调。三是细化审查标准。省级人大常委会承担审查职责的相关机构要将地方性法规的审查标准和流程具体化、系统化，要制定专门的操作流程和审查技术规范，以提高审查工作的质量与效率。四是发挥外脑作用。省级人大常委会要充分发挥已经聘任的顾问专家的作用，吸收专家参与地方性法规的审查。
（二）依法对设区的市地方性法规进行撤销或改变。根据《中华人民共和国立法法》第九十七条规定，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，省、自治区、直辖市人大有权改变或者撤销它的常委会批准的不适当的地方性法规。虽然，在现实中与上位法相抵触的或不适当的地方性法规并不鲜见，但是，被有权机关撤销或改变的案例却鲜有。实质上，对法律法规的撤销或改变制度是我国的立法监督制度或违宪审查制度的主要支柱。在实践中，人大之所以不愿意行使立法监督权，究其原因就是存在思想顾虑。具体来说，怕监督多了说是越权，担心涉及到同级党委时会被认为是不能与党委保持一致；担心监督到“一府两院”时被认为是不支持他们的工作，是“唱对台戏”。
（三）积极引导社会组织和公民依法行使法规违宪审查建议权。《中华人民共和国立法法》第九十九条第二款规定，社会团体、企业事业组织以及公民认为地方性法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。随着我国公民民主意识、法治意识的提升，现在越来越多的公民开始积极行使法规违宪审查建议权。实践证明，目前我国违宪审查实践中最活跃、最有价值的是广大公民开始积极通过行使法规违宪审查建议权来参与违宪审查实践。随着此类事件的增加，在不久的将来，必将产生规模效应。因此，这种民间自下而上的自觉行动具有不可低估的法治意义，其有可能成为开启我国尘封已久的违宪审查机制的最大动力源泉。
（四）充分挖掘法规清理的立法监督潜能。由于我国实行的是渐进式的政治体制改革方式，因此作为政治体制重要组成部分的立法监督体制的完善也必然是一个长期的渐进的过程，任何期望通过精美的制度设计而使立法监督一步到位的想法都不符合我国目前的国情。从长期的法治实践来看，对已出台的法律法规进行定期清理已经成为立法监督机关最愿意采用、制度实施最充分的立法监督制度。既然法规清理是一种运行良好的立法监督制度，就应当充分发挥其在设区的市地方性法规监督上的作用。
（作者单位：河北经贸大学） |
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