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创新发展基层人大的重庆样本
——党委领导+自身创新+政府接受监督
◎蒲晓磊
编者按：去年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。民情联络员制度密切群众与代表联系、积分公示制激励人大代表积极履职、推行季会制与季评制监督政府工作……重庆市多个区县人大的创新各有特色,进一步拓宽了基层人大建设和人大工作的道路。5月17日至24日,在全国人大常委会办公厅新闻局的组织下,记者先后到重庆市巴南区、江北区、南川区、奉节县、云阳县等地进行了实地调查采访。
作为基层国家权力机关，县乡两级人大可谓是国家政权的重要基础。如何充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用，对于巩固党的执政基础和加强基层国家政权建设至关重要。
“坚持和依靠党的领导、切实加强自身建设、正确处理人大与政府的关系，是重庆市区县人大工作中坚持的核心理念，也是人大建设得以顺利推进的根本保障。”重庆市人大常委会副秘书长张良皓对记者说。
南川区楠竹山镇坚持党委和人大工作通盘考虑，南川区水江镇人大推行季会制监督政府工作，巴南区区长陈刚每年至少两次向区人大常委会报告工作……党委领导、自身创新、政府支持的工作模式，已经在重庆市多个区县人大工作中有所体现。
坚持党委领导
去年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。
“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，自觉把党的领导贯穿于县乡人大工作全过程、落实到依法履职各方面。”在意见提出的加强县乡人大工作和建设应当遵循的五条重要原则中，第一条就是坚持党的领导。
“党委将事关全镇发展的重要事务进行聚焦，确定方向，然后通过人大会议的形式进行集体决定。”在楠竹山镇党委书记黄敏看来，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，体现在楠竹山镇的工作中，就是坚持党委和人大工作通盘考虑的原则。
“镇人大每个季度都会对政府的工作进行评议，镇人大采取自查、述职、评议、公示等办法细化、量化监督程序，加大了对政府的监督力度。坦白讲，在2012年开始做的时候，一些政府工作人员是有排斥心理的，但在党委的大力支持下，这一制度顺利推行开来。”黄敏说。
在云阳县，县委每年至少两次听取人大专题汇报，年中要听取人大工作进展情况。人大常委会的工作要点、重要会议形成的报告都要印送县委，与此同时，县委研究室或继续深化，或将报告转发全县贯彻落实。
水江镇党委书记杜武在接受记者采访时称，镇党委按照总揽全局、协调各方的原则，把人大工作摆上重要议事日程，提出明确要求，及时研究解决人大工作中的重大事项和重要问题，支持镇人大搭建吸纳民意、集中民智的平台，依法行使职权。在镇党委的支持下，镇人大将过程监督和结果监督、集中监督与分散监督、单项监督与整体监督结合起来，积极发挥作用，并长期坚持，形成长效机制。
坚持党的领导，还要自觉把党的领导贯穿于县乡人大工作全过程、落实到依法履职各方面。
黄敏介绍，对于人大代表提出的建议和意见，楠竹山镇党委在督促政府认真办理的同时，还要求政府部门及时以书面形式答复代表，坚决支持人大依法行使决定权和监督权。
“云阳县不断完善人大参与党委决策制度。凡是重大决策和重要人事安排，主动征求人大的意见，认真采纳人大在调研、视察、执法检查和评议中提出的合理化建议。坚持书记办公会、县委常委会研究重大问题请人大常委会主任列席等制度。”云阳县人大常委会主任赵勇在接受记者采访时说。
人大自身创新
宪法法律赋予了县乡人大讨论决定重大事项、监督、人事选举任免等重要职权。加强县乡人大工作和建设，必须把保证县乡人大依法行使职权、依法开展工作摆在突出位置，全面提高基层人大工作水平。
开好县乡人大会议、依法行使重大事项决定权、加强和改进监督工作、做好人事选举任免工作——针对如何提高县乡人大依法履职工作水平，意见提出了4个方面的要求。值得注意的是，这些工作在重庆市区县的人大工作中都有探索。
意见指出，乡镇人大一般每年举行两次大会。而在南川区水江镇，镇人大一年举行4次人大会议，这种季会制已推行了近十年。
2007年，水江镇开始推行季会制，至今已经逐步形成一套较为完善的运行机制，确定会议议题、开展会前视察、召开人大会议、闭会期间人大工作等各个环节的工作也已固定下来。例如，在会议议题的确定上，第一季度的人大会议主要听取和审议镇政府的工作报告、人大工作报告、财政报告等，其余三个季度由镇人大围绕全镇带有全局影响的事项研究确定会议议题并印发会议通知。
“每季度召开一次人大会议，听取和审议镇政府工作情况，不仅让乡镇人大依法行使好宪法赋予的职权，也让人大代表的履职更加日常化，让人大代表联系选民、群众反映意见更加常态化。”水江镇人大主席邓强定说。
意见明确，要依法行使重大事项决定权，人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点。
早在2007年，巴南区人大常委会就开始探索如何强化预算监督。经过10年的实践创新，不仅做到了部门预算精细化和预算执行公开化，还在2013年10月实现了区人大常委会预算工委与区财政局之间的联网，使得区人大能够全面和详细掌握全区预算、部门预算执行情况。
意见规定，县乡人大要加强和改进监督工作，要把宪法、法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督。
奉节县今年1月正式施行《奉节县人大常委会监督问责办法》，将县乡人大对于政府的监督刚性化。监督问责办法规定了问责议案提出主体、问责范围、问责情形、问责方式等，其中，在问责采取的方式中，轻则给予批评教育、责令限期改正，重则给予处分、决定撤销职务。
县人大会议确立的议案，由县人大常委会相关工作机构负责督促“一府两院”及其有关部门和单位办理落实。议案的办理结果，在次年召开的县人大会议上进行满意度测评。如果有部门被评为“不满意”，就会被要求启动强力的整改措施，如果整改效果再被评为“不满意”，就要面临问责。
“监督问责办法具有很强的可操作性，由过去的文来文往改为现在的可操作性，使问责更具刚性。而且，要对测评结果、评估意见等方面的结果进行公开，把法律监督、舆论监督、民主监督结合起来，使得人大监督更具威力。”奉节县人大常委会主任田承毅在接受记者采访时说。
意见强调，要做好人事选举任免工作，坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一。
云阳县在2007年的实践探索中，就已牢牢把握“县人大常委会坚持党管干部和人大依法任免有机统一的原则”，严格规范任命程序，建立完善了国家机关工作人员任命“一考三审一承诺”制度，即对拟任命的国家机关工作人员进行法律知识考试；人事代表工委初审被提请任命人员的任职资格、议案文本格式以及提请时间，主任会议二审被提请任命人员的德才表现和人事代表工委的初审报告，常委会会议进行三审，以无记名方式进行表决；所有被任命的人员，在常委会会议上作履职承诺发言。
政府主动接受监督
巴南区严格预算监督制度，是否会让政府部门感到压力？水江镇推行季会制和楠竹山镇推行季评制，是否会让一些政府部门的面子挂不住？奉节县出台的监督问责办法，是否让政府工作人员感觉是“紧箍咒”？每当被问到这样的问题，这些区县政府的区(县)长都是一个态度，“压力肯定是有的，但必须支持人大工作。”
“政府接受人大监督，自然是分内之事。但也要看到政府在为人大监督创造条件方面做的一些努力，例如主动推动相关部门落实人大代表的建议、主动安排常务副县长常年列席人大常委会会议等。”张良皓对记者说。
陈刚在接受记者采访时坦言，自己每年向区人大常委会报告工作的次数不低于两次，除了每年例行的政府工作报告，还有上半年经济运行情况的报告。
“同时，政府主动接受人大的监督，为人大监督创造条件。人大开展执法检查，分管区领导必须到场亲自介绍情况。”陈刚说。
张飞庙景区禁放烟花爆竹工作的推进、新县城里小区环境综合整治、污水处理厂建设……云阳县县长覃昌德告诉记者，近些年政府每一项重大决策的制定和重大工作的推进，都离不开人大的监督与支持。
“人大对于政府的监督，是寓支持于监督之中，是督促和帮助政府解决问题的，是政府推进工作的坚强后盾。政府部门必须主动接受人大监督，尊重人大监督结果。”覃昌德说。
“以污水处理厂的修建为例，政府在推行到选址环节的时候遇到了一些阻力。后来，人大代表从中协调，最终得以解决。因为人大代表是从群众中选出来的，都很熟悉，互相之间的信任感很高，老百姓相信这些人大代表。思想认知问题一解决，污水处理厂的选址、修建等工作也就顺利推进了。”云阳县人大常委会副主任吴久华告诉记者。
有了这样的经验，云阳县政府开始超前规划，自加压力，现已建成县城污水处理厂1座，建成乡镇(街道)污水处理厂41座，今年年底将实现42个乡镇街道污水处理全覆盖。
吴久华认为，人大和政府的目标是一致的，都是为了解决问题，促进发展。所以，人大对于政府的监督，是寓支持于监督之中，而不是“唱对台戏”。
“人大代表会把政府的工作盯得死死的，虽然有的工作人员会觉得这个是‘紧箍咒’，但我们必须看到并且承认，这个‘紧箍咒’对于我们工作的开展是有利的。所以，我们要积极配合人大开展工作。”覃昌德说。
覃昌德向记者回忆，此前，为了加强对政府全口径预决算的审查与监督，云阳县人大常委会审议并通过了《云阳县人大常委会县级财政预算监督办法(试行)》，当时的县人大常委会主任还跟他解释，说这是形势需要，要理解和支持。
“我当时就表态，举双手赞成，全力支持。人大审查批准县级财政预算，政府去执行，很多事情都按照法律规定的去做，我就不需要去操心了。所以我看人大与政府的关系，就是全方位监督与全方位支持，是为了经济社会发展的统一目标而寻求同频共振的关系。”覃昌德说。
（摘自2016.06.14《法制日报》）
栏目责编：马丽宽
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