| 积极推进京津冀协同立法 |
| 为京津冀协同发展提供法制保障 |
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| ◎周 英 张培林 |
京津冀协同发展上升为国家战略，对于京津冀三地特别是河北省而言，既是千载难逢的机遇，又面临前所未有的挑战，如何把三地的立法资源有效整合，通过顶层设计、制度安排和体制机制创新，引领和推动三地经济社会协同发展，这在当前和今后一个时期，既是三地人大所面临的重要理论课题，也是迫切需要解决的重大实践课题。本届以来，京津冀三地就加强协同立法进行了一些探索，取得了成效，积累了经验，也为更好地推动京津冀协同立法开辟了道路。
一、深刻理解协同立法对推进京津冀协同发展的重要意义
由于历史和区位原因，推进京津冀协同发展这一国家战略，面临“诸侯经济”、地方保护、恶性竞争等诸多困难和障碍，需要立法先行，通过顶层设计和制度安排冲破羁绊、消除壁垒，促进区域共同发展。为此，积极探索和推进京津冀协同立法，既极其重要也异常紧迫。
第一，协同立法是推进京津冀协同发展的有力保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。贯彻实施京津冀协同发展这一重大国家战略，应在法治理念指引之下实施、应在法制框架内推进，而前提就是要有效发挥立法的引领和推动作用，积极推进京津冀三地协同立法。
第二，协同立法是推进京津冀协同发展的必然需要。自京津冀协同发展确立为重大国家战略以来，特别是《京津冀协同发展规划纲要》出台以来，京津冀协同发展得以不断持续深化，但也应清醒地看到，京津冀协同发展还面临一系列亟待解决的障碍，主要包括京津冀产业同构与恶性竞争、省际市场分割与地方保护、省际公共物品供给不足、贫富分化与生态恶化、政绩竞争与重复建设等问题，涉及市场要素整合、行政壁垒消除、社会事务统筹等多个领域，关乎经济发展、行政改革、社会治理等多个重大命题。而这些问题的解决既有赖于政策的创新，更离不开法制的保障，必须以法治的方式优化制度设计，构建法治化的协作机制和利益协调机制，以实现制度改革，从而突破行政边界刚性约束的分割、冲破地方政府利益固化的藩篱，并最终推进京津冀协同的纵深化发展。
第三，协同立法是推进京津冀协同发展的重要途径。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，对于加快建设社会主义法治国家，促进经济、政治、法制和其他事业的发展不可或缺。京津冀区域的地方立法，作为不同的立法主体，容易导致各自为战的局面，这势必会导致地方保护、重复立法和立法冲突。因此，当前迫切需要强化京津冀区域立法合作、推进协同立法、形成三位一体的立法格局，以降低立法成本、减少立法冲突、理顺区域法律体系，消除地方间的行政壁垒，进而形成相对统一和谐的区域法治环境，并最终助推京津冀协同发展重大国家战略的有效落实。
二、京津冀协同立法工作取得初步成效
京津冀协同发展重大国家战略确立之后，京津冀三省市积极探索协同立法工作机制，就协同立法开展交流与协作，在理论与实践创新上力求有所突破，取得了初步成果。
第一，京津冀三省市已就协同立法达成高度共识。2014年5月至8月，京津冀三省市人大常委会和法制工作机构分别就《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见（征求意见稿）》进行交流和磋商；2015年3月，三省市在天津市召开京津冀协同立法工作座谈会，并在此次座谈会上形成《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见（草案）》；同年5月，京津冀三省市人大常委会先后出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。意见明确，三省市将加强立法沟通协商和信息共享，结合京津冀协同发展需要来制定立法规划和年度计划，在立法时要注意吸收彼此意见，要加强重大立法项目联合攻关，要加强地方立法理论研究协作，要加强立法工作经验和立法成果的交流互鉴。
第二，京津冀协同立法合作稳步推进。京津冀三省市在达成协同立法共识的基础上，已经着手进行了立法实践方面的探索。截至目前，三省市已有多部法规进行了深度协作。其中，大气污染防治立法就是一个典型例证。2015年1月30日，天津市第十六届人民代表大会第三次会议通过的《天津市大气污染防治条例》中首次将“区域大气污染防治协作”专设一章，并征求和吸收了京冀两地人大的意见；2016年1月13日，河北省第十二届人民代表大会第四次会议通过的《河北省大气污染防治条例》，其协同立法的色彩则更为浓厚，该条例不仅在制定过程中充分征求了京津两地人大的意见，而且在内容上进行了专门性规定，设“重点区域联合防治”一章，对大气污染京津冀协同防治问题予以全面细致规范。此外，京津冀三省市在地下水管理、水土保持、国土保护与治理等重点立法项目上也进行积极沟通和良好协作。
第三，京津冀协同立法向立改废并举协作延伸。随着协同立法的逐步推进，京津冀三省市协作不再拘泥于新制定法规的合作，也着手对现行有效的与京津冀协同发展不适应、不合拍、相冲突的法规进行清理。例如，河北省人大常委会专门围绕京津冀协同发展开展地方性法规专项清理工作，先后两次打包修改《河北省水污染防治条例》等11部法规，废止《河北省个体工商户条例》等7部法规。
三、下大力扎实推进京津冀协同立法
京津冀三省市协同立法虽然初见成效，但与推进京津冀协同发展进程相比相对滞后，其作用的发挥还远远不够，三省市应继续坚持问题导向，进一步理清思路、开拓创新，按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求，积极探索三地协同立法的有效实现形式和立法的具体落地项目，推进京津冀协同立法提质提速提效。
第一，构建京津冀协同立法保障机制。一是健全完善京津冀协同立法工作机制，涵盖立法动态通报工作机制、立法规划协调对接机制、重大项目联合攻关立法机制、立法协调例会工作机制、公众参与立法协调机制、法规规章清理协同机制等方面。二是搭建区域立法信息交流共享平台。建立京津冀三地立法信息库，囊括京津冀三地的立法规划和年度立法计划、相同主题立法项目的立法进展及法规、规章制定情况、关联度高的区域重大立法项目联合攻关的动态进展情况、三地立法工作经验和立法成果等信息，作为区域内立法信息的交换中心。三是探索建立交叉备份审查制度。京津冀任何一方制定的事关京津冀协同发展的地方立法，均应将立法文本向另外两省市的立法机关报送备份，其他两省市立法机关可以对报送的立法文本进行协同性审查，审查若发现其立法有损京津冀协同发展或有损本地利益时，可以提出协同请求。这一机制可以消除三地协同发展的制度障碍，促进京津冀区域一体化发展。四是探索建立联合拟法机制。对于京津冀三省市均有立法需求、立法动议，立法调整的利益关系彼此趋同的立法项目，可以选择三省市联合拟法的协同模式，除某一项目因功能定位或者本地特色做适当保留以外，由三省市共同组成一个立法起草小组，一起拟定草案，同步论证、同步提案或送审，协同审查或审议、表决或批准，或采取由一方牵头、其他两方配合的方式实施立法，以实现三省市立法的高度协同。
第二，将京津冀协同立法落实到具体立法项目上。三省市协同立法应按照《京津冀协同发展规划纲要》具体要求，完善立法规划和计划，选择交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破，带动其他领域协同立法稳步推进。一是在疏解北京非首都功能方面，北京市应制定北京限入、禁入产业制度，津冀应出台承接其疏解产业的相关优惠政策制度，如承接园区制度、产业基地制度等。二是在推动产业升级转移方面，按照三省市产业发展定位，制定产业导向法规，将推动产业转移对接的财政税收制度、迁出地与迁入地间财政利益共享制度、产业转移对接企业税收收入分享办法的实施办法等上升为地方性法规。三是在生态环境保护方面，打破行政区域限制，探索制定统一的京津冀区域环境污染防治条例，建立京津冀一体化的环境准入和退出机制，统一生态环境违法惩治标准，联防联控环境污染，实施环境污染综合跨区域治理。在生态环境保护和恢复方面，出台和实施统一的京津冀生态修复补偿办法，实施跨行政区域的水、草、林等生态保护补偿。四是在京津冀协同发展的体制机制改革上，将协同发展过程中已经证明可行的体制机制创新，包括行政管理协同、基础设施互联互通、生态环境保护联动、产业协同发展、科技创新协同体制机制等，及时通过立法固化为可复制、可移植的制度样本，供其他区域协同发展参考或借鉴。五是在推动公共服务一体化改革方面，优先制定公共服务跨行政区域转移接续的法律制度，条件成熟时制定全区域统一的公共服务制度。
第三，积极争取国家对区域协同立法工作的支持。京津冀协同发展是我国区域协同发展的范例，也是一项重大的改革举措，对于京津冀协同发展中的重大利益问题，或者京津冀三省市无权或无法协同的立法项目，建议全国人大通过完善《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》等有关法律,对区域内的各个平级的地方立法机关联合制定跨行政区的区域性地方法规、规章,在主体资格、权限范围、法律效力、立法和审批程序等方面做出实体上和程序上的明确规定,为推进区域协同立法开辟道路、扫除制度障碍。
（作者单位：河北省人大常委会法制工作委员会） |
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