| 为打赢扶贫攻坚战提供法制保障 |
| ——河北省人大常委会出台《河北省农村扶贫开发条例》 |
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| ◎胡莉敏 |
2016年7月29日,河北省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《河北省农村扶贫开发条例》（以下简称条例）。条例的出台不仅有助于规范河北省农村扶贫开发活动，加大农村扶贫开发力度，而且还为促进贫困地区经济社会发展，开展精准扶贫，确保打赢脱贫攻坚战，如期实现全省农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽目标任务提供了强有力的法制保障，也意味着河北省的农村扶贫开发走上法治化轨道。
广泛征询民意，找准扶贫开发的关键点
改革开放以来，河北省扶贫开发工作成绩斐然，但脱贫攻坚任务依然艰巨繁重。目前全省还有62个贫困县、7366个贫困村、310万贫困人口。全省11个设区市中9个都有扶贫任务。河北省贫困程度比较深的地方主要集中在深山区，基础设施薄弱，生存条件较差，社会事业滞后，脱贫难度很大，因病因灾等返贫几率较高。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的关键时期。
党的十八大以来，党中央的一系列决策部署和中央领导同志的系列讲话和批示，形成了脱贫攻坚的重大决策和战略指导。2015年，中央扶贫开发工作会议吹响了脱贫攻坚迈向“全面小康”的号角，并先后出台了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》及系列配套文件，明确了扶贫开发的总体要求、目标任务、政策措施，指明我国扶贫开发的方向、重点和方式，并提出：“完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例”。为了以法治方式规范扶贫开发活动，创新扶贫开发工作机制，河北省人大常委会紧跟节奏，加速推进，及时将扶贫开发立法列入2016年立法计划。
鉴于制定条例的紧迫性，省政府及时启动立法程序，成立立法工作组，广泛征求意见、深入调查研究，认真起草修改。为加快立法步伐，提高立法质量，河北省人大常委会副主任王刚带队，于2016年2月29日赴省扶贫办开展立法调研。在调研座谈会上，王刚副主任恳切指出：“小康不小康，关键看老乡。没有农村，特别是贫困农村的小康，就不是全面的小康。现在距离2020年只有4年时间了，我省还有300多万贫困人口，要在短短的4年时间里，实现300万贫困人口稳定脱贫，时间紧迫、任务繁重，我们的脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段。”“积极发挥立法在扶贫攻坚中的引领、推动作用，加快制定出台一部扶贫开发条例，将扶贫开发工作纳入法制化轨道，是地方国家权力机关义不容辞的政治责任。”部分河北省人大常委会组成人员、河北省人大农委组成人员、有关专家学者在此次座谈会上听取了省扶贫办负责同志关于起草条例草案的情况，并对条例草案进行论证座谈，提出了极具参考价值的修改意见和建议。
2016年5月3日至6日，部分省人大常委会委员、省人大常委会农工委负责同志、省扶贫办工作人员组成立法调研组，带着拟提请省政府常务会议审议的条例草案，分两组深入到石家庄、保定、邢台、邯郸等市及部分县（市）进行立法调研，通过召开座谈会、实地调研等方式，广泛征求了市县人大、政府及有关部门、部分基层干部群众、扶贫工作队负责人、贫困村、贫困户代表对条例草案的意见和建议。
在开展立法调研基础上，2016年5月6日下午召开条例草案论证座谈会，再次征求部分省人大常委会组成人员、省人大农委组成人员、省直有关部门、有关专家学者对条例草案的意见和建议，并将修改意见和建议进行了归纳梳理。2016年5月9日省政府第八十一次常务会议通过条例草案后，省人大农业和农村委员会于2016年5月9日召开全体会议，讨论通过条例草案的审查报告，并将审查意见向省人大常委会主任会议作了汇报，主任会议决定在第二十一次常委会会议上对条例草案进行第一次审议。
用立法为农村扶贫开发精准“算账”
习近平总书记强调，“脱没脱贫要同群众一起算账”，一语道出打赢脱贫攻坚战的路径、方法和标准。脱贫攻坚能否取得实效，关键在“精准”，核心在“算账”，明白存在的“因”，才能有的放矢、对症下药，为结出精准的“果”打好基础。要善做“政策叠加”的雪中送炭，少做“政策重复”的锦上添花。只有把农村扶贫开发的“因果账”理清楚，“发展账”写明白，老百姓才会买账。
在河北省十二届人大常委会第二十一次会议上，对条例草案进行了初审。在省人大农业和农村委员会提交的初审报告中，对全省当前脱贫攻坚中亟需通过立法解决的问题列出了清单：一是精准识别、精准扶贫还未完全到位，个别地方底数不清、情况不明的现象依然存在，精准识别没有落实到人头，难以做到因人施策、因户施策；二是精准扶贫体制机制还不健全，扶贫开发政策措施还没有完全落实，脱贫攻坚工作进展不快；三是扶贫开发责任落实还不到位，有的贫困县没有把主要精力放到扶贫开发上，没有把各种资源汇聚到帮助贫困群众脱贫致富上；四是脱贫攻坚合力还没有完全形成，沟通衔接、力量配合、信息联通、工作引导等方面还存在薄弱环节，一些该用的好政策还没有落实到位；五是地方财政资金投入不足，资金使用效率不高，金融支持扶贫的潜力尚未充分发挥，利用市场化手段吸引社会资金参与扶贫还不够；六是发挥贫困人口主观能动性有待提高，有的还存在着等靠要的倾向，部分干部群众思想观念、精神状态与完成新时期脱贫攻坚任务不相适应等。
河北省贫困人口多、扶贫任务重、脱贫难度大。“精准扶贫”是脱贫攻坚的基本方略。省人大常委会委员马玉蝉提出，扶贫开发“主要是解决精准扶贫问题，其实这些年国家投入的也不少，但是很多钱没见着实效，条例中能不能体现出来？贫困的现象都一样，但脱贫的需求各有不同。精准不仅要精准到户，还要精准到需求。”省人大常委会委员郭金平建议，“因病致贫、因病返贫是脱贫攻坚、精准扶贫的重点、难点，在条例中，应把因病致贫和因病返贫的问题进一步突出出来，并提出有针对性的精准扶贫与保障对策。”省人大常委会委员李国良在审议中提出，扶贫光靠国家补助、社会捐助，虽然一定程度上能改变面貌，但是根本的脱贫问题解决不了，要把“输血”技能改成“造血”技能，注重项目扶贫、事业扶贫。“要制定科学合理、切实可行的扶贫规划，把资金谋划足，把措施落实到位，真正在贫困地区起到切切实实的作用。” 脱贫攻坚的关键在于找准着力点、构建完善的体制机制，坚持“六个精准”，因地制宜、分类施策，避免大水漫灌、走马观花成为很多省人大常委会委员的共识，他们的这些意见和建议最终在条例修改过程中得以采纳。
以问题为导向，让法制为精准扶贫保驾护航
“扶贫开发是人民的期盼，也是党和政府对人民的承诺，各级要有打赢攻坚战，不落一个人的决心，真正做到知真贫、真扶贫。”河北省人大常委会副主任马兰翠提出，“扶贫立法要以问题为导向，精准做好顶层设计和制度安排，使条例更具针对性、可操作性，更接地气，更加管用，真正发挥立法对精准扶贫工作的法制保障作用。”她建议要在条例中明确“谁来扶”“扶持谁”“扶什么”“扶得远”。她建议，一是条例进一步明确适用范围和主体责任，解决“谁来扶”的问题。如扶贫开发工作机构如何发挥规划、协调、管理、服务和监督作用，与各部门的分工协作关系，需要进一步明确。二是条例进一步精准识别扶贫人口，解决“扶持谁”的问题。扶贫先识贫，建档立卡一定程度上摸清了贫困人口底数，但在贫困户的识别上还需做细做实。条例在落实扶贫措施上也应当因人施策，有劳动能力、通过输血造血可以脱贫的，就按贫困对待；因为年龄、智力或者身体等原因，没有劳动能力，扶不起扶不住的，要按照低保政策对待，建议明确界定贫困户概念，区别对待。三是进一步细化扶贫内容，解决“扶什么”的问题。解决扶什么就要突出扶贫开发的重点，立足河北实际，整合资金，将相对分散的扶贫资金和相关涉农资金进行整合，明确整合范围和资金投向，提高资金使用效率。四是注重建立长效机制，解决“扶得远”的问题。扶贫开发既要扶持发展条件，也要扶持发展能力，避免扶得起、扶不远，重点是加强长效机制建设和健全退出机制：长效机制就是要强化扶贫对象持续发展能力，完善保障措施，明确产业发展、就业保障、医疗教育、社会保险等方面机制建设，增添持久动力，注重长远发展，防止“前扶后贫”现象的发生；退出机制则是要增强条例鼓励力度，对积极发挥主动性和创造性或者提前脱贫的贫困户、贫困村、贫困县应当明确政策待遇，防止惰性慵懒行为影响扶贫进度。
条例草案一审后，河北省人大法制委员会和河北省人大常委会法工委会同省人大常委会农工委、省扶贫办根据省人大常委会组成人员及省人大农业和农村委员会审查报告意见对条例草案进行了认真修改。修改后的条例草案再次向全省各方征求意见，并召开专家论证会调研论证。就这样反复推敲，进行了较大修改后，条例草案经河北省人大法制委员会进行统一审议形成了二审稿，提交河北省十二届人大常委会第二十二次会议审议。省人大常委会组成人员认为，条例草案二审稿按照扶贫对象、扶贫措施、扶贫项目、扶贫资金设置章节，并对各个章节进行系统规范，将每个条款落细、落准、落实，其中第二章“扶贫对象”突出解决“扶持谁、如何退”的问题；第三章“扶贫措施”突出解决“谁来扶、怎么扶”的问题；第四章“扶贫项目”瞄准扶贫关键点规范项目安排和项目管理；第五章“扶贫资金”完善资金保障，规范资金使用，全方位多层次提高脱贫攻坚的精准度和有效性。
明确资金投入保障机制，强化监督考核和法律责任
资金是项目安排和帮扶措施精准的前提，也是当前贫困地区实现稳定脱贫面临的最大瓶颈，针对繁重的脱贫攻坚任务与资金投入不足的矛盾，省人大常委会组成人员纷纷献计献策，力争使条例制定得更具体、更具操作性。省人大常委会委员武志雄提出：“很多贫困地区受当地自然环境因素制约，自身脱贫能力差，主要靠政府的财政资金等外部支持才能脱贫。各级政府要加大扶贫基金的支持力度，还要争取更多的部门行业、社会资金进行扶贫开发。”条例在修改过程中，不仅广泛吸纳省人大常委会组成人员、专家及社会各界的意见和建议，还积极查询相关法律法规和国家政策，最终在条例中明确了“增量减负”的资金保障机制。首先，扩大扶贫资金规模，条例规定财政资金向贫困地区倾斜，政府扶贫开发投入力度与脱贫攻坚任务相适应；国家扶贫开发工作重点县在脱贫攻坚期内实施占补平衡、增减挂钩等土地政策形成的收益主要用于脱贫攻坚；构建了“政府+银行+企业+贫困户+保险”贷款模式。其次，减轻扶贫对象负担，条例规定国家、省在贫困地区安排的公益性建设项目，取消县级配套资金；保证农村低保标准不低于扶贫标准，新增支出除中央财政转移支付外不足部分，省市县财政分级负担，以省级财政解决为主；对贫困人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分由财政给予补贴。同时，为了支持贫困山区教育事业发展，稳定师资力量，条例尤其规定对国家集中连片特困地区和在其他贫困山区乡村任教的义务教育教师给予生活补助，列入省级财政预算。
当前，脱贫攻坚时间紧迫，任务艰巨，针对扶贫攻坚工作可能出现的“假脱贫、被脱贫、数字脱贫”和庸政懒政怠政、贪污挪用扶贫款等问题也是省人大常委会组成人员关注的重点。河北省人大常委会常务副主任杨崇勇建议，要进一步强化市县两级的责任，通过条例的出台敦促两级政府充分重视，因地制宜，突出规划的重要性。要加大对贫困县脱贫结果的评估，通过评估加强监督，督促各级政府扎实做好扶贫工作。省人大常委会委员冯志广建议，应更加规范项目管理。扶贫项目应当包含范围、申报、审批、实施、验收、维护、监管等诸多环节，建议对项目的申报、确定等环节加以完善，加强监督规范力度。条例明确了人大监督、政府监督、社会监督、考核评价制度以及政府及其工作人员违法行为应当承担的法律责任。同时，条例还规定了项目申报造假、骗取优惠政策或者农村扶贫资金物资、扶贫项目设施设备和资产管护的法律责任，增强刚性和约束力，保证农村扶贫不越轨、不作假、有作为、有成效。 |
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