| 加强和改进地方立法工作要实现“三个转变” |
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| ◎曹金华 高慧东 |
法律是治国之重器，良法是善治之前提。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了新修订的立法法，对地方立法工作提出了一系列新要求。随着新立法法的实施，为什么立法、为谁立法、谁去立法、如何立法、怎么立好法，是摆在基层地方立法机关——设区的市人大及其常委会面前的一个新的课题。
一、加强和改进地方立法工作的现实需求
当前，全国上下正在扎实推进“四个全面”战略布局，地方立法肩负着“引领和推动作用”。在这种形势下，进一步加强和改进地方立法工作，扮演好“引路人”和“守夜人”角色，有着强烈的现实需求。
1.加强和改进地方立法工作是全面深化改革的需求。全面深化改革必将带来权利的调整、利益的调整、方式的调整。全面深化改革对立法的要求，已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法、巩固改革成果，而且还要求坚持立法先行，通过立法做好顶层设计、引领改革进程。为此，新修订的立法法明确将“发挥立法的引领和推动作用”作为立法宗旨之一。这就给地方人大立法工作“立、改、废、清”等方面带来了新任务，提出了新要求。
2.加强和改进地方立法工作是推动绿色发展的需求。当前，各地都在推进经济转型升级，加快构建绿色、低碳、循环的现代产业体系。推动绿色发展，就要设定项目的准入门槛；维护企业权益，就要明确税收的法定原则；激发创新活力，就要落实发明人的收益分成办法；推动农业规模化生产，就要制定地方土地流转的配套办法。迅猛发展的时代，要求地方立法必须围绕党委、政府的中心工作精准有序快速展开。
3.加强和改进地方立法工作是加强社会治理的需求。目前我国正处在社会转型期，社会矛盾敏感问题易发多发，并呈现出新的特征、新的行为方式。现有的地方法律，对促进社会发展和保障社会安全起到了重要作用，但社会治理领域的立法仍处于相对滞后的状态，社会组织、社会保障、社会管理机制等方面立法还没得到足够重视。当下，通过改进和加强地方立法，创造一个良好的法治环境、公平公正的人文环境，是促进社会和谐的紧要议题。
4.加强和改进地方立法工作是保障改善民生的需求。新立法法明确“法无授权不可为，法定职责必须为”，既通过控制“红头文件任性”，防止减损公民权利的现象发生，同时，也把民生领域的立法摆上更突出的位置。当前，百姓在收入分配、社会保险、就业促进、教育公平、医疗卫生、环境保护等方面有着强烈的现实要求，如何用立法提高民生质量，立百姓需要的法，立造福社会的法，是摆在地方立法工作者面前的新课题。
二、地方立法实践中存在的主要问题
多年来，一些拥有立法权的设区的市人大及其常委会，坚持贴近本地实际，遵循上位法原则，立足民生民意，加强地方立法工作，有力地推动了依法治市进程，为经济社会发展提供了坚强的法制保障。纵观地方立法的实践，不可否认还存在着一些突出问题，值得引起我们的关注和思考。
1.地方立法的体制机制不健全。全国人大于2000年3月15日发布了《中华人民共和国立法法》，之后各地陆续制定了地方立法条例，但在实际中还存着有法不依的问题，地方人大的主导作用发挥不够，在立法选项、起草、调研、审议、修改、清理和备案审查等方面的机制不完善。在立项时，政府长期主导立法项目申报，致使人大有时在选项上被动，大多是政府报什么人大就立什么。这种政府部门“炒菜上桌”、人大“等米下锅”的现象，把人大主导变成了人大程序，难免陷入“地方立法行政化，部门利益法制化”的怪圈。在起草时，囿于人员不足、专业劣势、掌握资源有限等原因，人大往往不能承担或者介入大部分法规草案的起草工作，对起草进度、制度设计等方面也缺乏有效的督促。在审议时，对各方面分歧较大的问题，因协调工作难，人大往往“和稀泥”，致使法规质量达不到要求。
2.地方立法的“本土性”不鲜明。设区的市的地方性立法理应成为国家法律、省条例的延伸和在不同情况下的具体运用。由于设区的市人大及其常委会立法工作处于立法环节的终端，还必须遵循上位法原则，使一些立法成了“法下之法”和“法中之法”，相当多的市级地方法规特点不突出，缺乏创新性、地方性、具体性，几乎看不出“本土性”。
3.地方立法的独立性、科学性不够。一些地方的官本位意志影响了人大立法的独立性，立法工作缺乏科学性，立法计划的制定多以强化政府管理为出发点，致使一些法规未能真实全面地反映客观规律和多数群众意志，缺乏实际意义、难以具体操作。同时，一些地方立法机关追求数量而忽视质量，追求进度而忽视过程，任务观念影响了质量理念，法规草案尚未成熟就草草通过的情况并不鲜见。
4.地方立法的民主参与不够。由于立法公开程度不高、参与面窄，致使立法工作在政府部门、专家学者和人大之间进行，征求意见流于形式，弱化了地方立法的民意基础，民主立法的渠道仍不够通畅，公民与立法机关之间的互动机制尚未健全。同时，由于普法教育的深度和广度不够，相当多的公民学法用法的积极性不高，没事不学法，遇事现找法，公民和社会组织参与立法的意识淡薄，加之体制机制的影响，公民和相关社会组织不关注、不参与立法过程，认为立法是权力机关的事，与己无关，在立法机关通过网络和媒体征求意见时，反馈意见不踊跃，热情不高，参与立法表达诉求的积极性、主动性不强，公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外，主动向立法机关提出建议的很少，群众参与立法的热情不高，专家学者在立法中的作用发挥与实际需要还有一定的差距。
5.地方立法的专门人才不足。立法工作是一项专业性强、难度大的工作，不具备丰富的知识和立法技术水平，很难胜任这项工作。设区的市人大及其常委会、政府各部门均普遍缺乏立法方面的专业人才。不仅机构编制少，人员配备不合理，而且普遍缺少法律专业人员，影响了地方立法的质量。
三、加强和改进地方立法的主要举措
修改后的立法法质量导向更加明确，立法机制更加规范，立法过程更加民主，人大主导作用更加突出，完善了立法体制、明确了立法权限、健全了保障科学立法和民主立法的机制，是打造法律体系升级版的重要引擎。立法法修改实施后，地方立法工作面临着新任务、新要求，要承担起科学立法、民主立法的重要职责，必须加强以下三个方面的工作。
1.转变立法理念。提升立法工作水平，只有明确“为谁立”，才能解决好“立了为谁”的效果问题。践行立法为民的宗旨，必须坚持党的领导，增强宪法意识、民本意识，达到良法善治的目的。一是树立“以人为本”的价值取向。立法理念和立法导向应由“政府权力、公民义务”向“公民权利、政府责任”转变；由注重便于政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”向注重保护管理相对人合法权益、规范和约束政府行为的“维权型立法”转变。二是树立“公平正义”的价值取向。立法过程中，通过制度设计，找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群体实际利益的结合点，通过法规界定利益范围、规范利益分配、协调利益关系，最大限度地实现社会公平正义。三是树立“推动引领”的价值取向。围绕推动引领改革实践，着力提高立法的针对性，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法；着力提高立法的及时性，针对改革发展稳定的突出问题以及人民群众的重大关切，出台相关法规；着力探索适度的前瞻性、预期性制度安排，通过立法引领社会关系发展，推动改革实践。四是树立“精细化立法”的价值取向。明确立法目的，达到立法效益最大化，加大相关人员的培训力度，大力培养专门人才，做到立法工作始终坚持专业化、标准化的立法工作方式，坚持格式统一、重点突出、步骤规范的法规草案审查修改工作模式；秉持严肃认真、精益求精的立法态度，更加重视法规内部的协调统一、结构严谨，使文字表述科学规范、准确精炼；提高立法质量，克服任务观念，淡化权力思维，由重数量向重质量、重效率向重效果转变；强化问题导向，提升解决问题的水平，切实解决实际问题，保障所立法规经得起时间和实践考验；突出地方特点，尊重科学、尊重民意、尊重上位法，提升法规的针对性和可操作性。特别是针对修改后的立法法关于地方立法权扩面、立法范围收窄的新规定，正确处理好法权与事权、需要与职权的关系，在少而精上做文章、在精而实上出效果。
2.转变立法方式。坚持开门立法，防止闭门造车是民主立法的主要途径。进一步消除立法中的“神秘主义”，让群众知晓立法项目、清楚立法目的、参与立法过程。通过各种利益导入立法过程，存公去私，获取合法成份的最大公约数，实现利益和价值的最大化，增强立法的公正性，防止出现偏颇，维护立法的权威和公信力，做到集民智、借外力、增合力，聚合法律的公信力。一是立法过程公开化。通过人大网站、人大常委会公报或者地方主要媒体向社会公开立法规划和立法计划、法规草案及说明、审查和审议意见、审议结果报告、法规文本等多方面立法信息，做到立项公开、过程公开、结果公开，切实保障公众知情权，引导公众有序参与立法活动。二是途径形式多样化。通过召开各种形式的座谈会、论证会，通过立法前评估、立法中评估等，直接听取各方意见。三是调查研究深入化。深入街道、社区与基层单位，广泛收集民意，以网站、报刊、问卷调查和其他书面形式征求包括市委市政府领导、政协委员、社会团体、群众组织等在内的社会各界意见和建议。四是参与对象广泛化。为了避免法规草案起草的局限性，既要坚持广泛听取群众意见，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，增进社会认同，也要认真听取相关部门、县（市、区）人大、基层组织、管理相对利害关系人、各级人大代表的意见，特别是具有专业优势的代表意见，并注意听取人大常委会立法咨询委员、顾问的专业意见。
3.转换立法角色。立法是人大的法定职权。立法法赋予了地方人大主导立法的权力，地方人大及其立法工作机构要进一步增强主导立法的意识，实现程序上主持立法向全过程主导立法转变，通过发挥主导作用，加强对立法工作的统筹协调，提高立法的质量和效率。人大在立法工作中的主导作用要贯穿立法的全过程。一要积极做好立项工作。人大常委会要坚持党的领导，切实把握立项主导权，紧紧围绕贯彻落实地方党委的重大决策部署，围绕经济社会发展大局，从全面深化改革的现实需要出发，在广泛听取各方面意见的基础上，按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求，积极开展立项论证，科学确定立法项目，努力提高立法的针对性、及时性。二要积极做好法规草案的督促起草工作。人大常委会要把握法规草案的起草主导权，及时了解法规草案起草中的重大问题和意见，确保法规草案按时提请审议。三要积极做好法规草案的审议修改工作。在审议阶段，人大常委会要紧紧围绕提高立法质量，充分发扬民主，着力解决立法中涉及的重点难点问题，把握立法决策主导权，要科学合理安排人大常委会会议议程，充分保证法规草案的审议时间，提高审议质量。总之，地方人大常委会要通过主导规划、主导立项、主导起草、主导审议、主导监督，保障地方性法规成为“人大的产品”“人民的作品”“法律的精品”，让人大真正享有人民赋予的“自主知识产权”。
（作者单位：河北省唐山市人大常委会） |
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