| 关于新常态下加快发展河北省农村职业教育的法治保障研究 |
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中共中央总书记习近平同志近年多次强调：“要大力发展面向农村的职业教育。”我省农村人口众多，加强农村职业教育法治保障，加快发展农村职业教育，促进现代农业发展、农村劳动力转移和城镇新增人口市民化，对于河北省全面建设小康社会具有重大的意义。
一、河北省农村职业教育发展的成就与问题
改革开放以来，河北省农村职业教育在波折中不断发展。到2015年年末，全省县级职教中心、县级和县以下的各类中等职业学校共计295所，占全省各类中等职业学校总数的48.9%；全省各类中等职业学校招收的涉农专业学生共计2.97万人，占招生总数的13.5%。除实施高中阶段学历教育的职业学校外，到2015年年末，河北省农村职业教育中还有继续教育性质的农村成人文化技术学校623所，以乡镇成人学校为主力军的农村文化技术培训网络已基本形成。此外，许多县、市、区还由政府的不同职能部门，分别设立了独立设置的乡镇文化站（馆）、社区图书室、群众性农民业余文化组织等，对丰富农民业余文化教育生活，促进农村成人教育发展发挥了重要作用。
特别需要指出的是，2009年9月，河北省在成功进行试点探索的基础上，开始全面开展“送教下乡”，实施“新农村建设双带头人培养工程”。这是河北省农村职业教育办学模式进行的又一次改革和创新。“送教下乡”把正规的中等职业学历教育与农村实用技术培训紧密结合起来，有效改变了农民素质低下、技术落后、求学无门的现状，促进了农业产业结构调整和生产经营方式转变，加强了农村基层党组织建设和新农村乡风文明建设，同时农村职业学校办学活力显著增强。此项改革得到中央政治局委员、国务院副总理刘延东的批示和肯定，她指出：“涉农中职学校三年来开展的‘送教下乡’工作，在培养基层农村推广人才和现代农业急需的职业农民等方面发挥了积极作用。要在总结经验的基础上，商有关部门进一步加大这些工作的推进力度。从法制机制上予以保障。”
虽然河北省农村职业教育发展取得了较为明显的成效，但也存在一些需要研究和解决的问题。一是鄙薄农村职业教育的现象普遍存在。农村多数群众重升学、轻技能，不愿让子女到职业学校就读，不愿让子女当工人、农民。二是管理体制不顺畅。农村职业教育政出多门，统筹协调力度不够，导致资源浪费，效益低下。三是面向农业服务的农林类专业办学规模偏小。四是相当一部分地方没有落实国家的相关经费政策。教育费附加30%用于职业教育的规定落实不到位。2007年后，国家实行了中等职业学校农村户籍学生免学费政策和助学金政策，同时，国家规定各地方财政要对免学费和助学金经费按标准予以一定比例配套，但据了解，河北省每年都有不少县（市）落实困难。2009年河北省首创的中等职业教育“送教下乡”，因为按政策应由各级财政分担的免学费资金和学生的生活补贴于2013年后没有再落实到位，目前已经举步维艰、濒临夭折，举办学校和受教学员大幅缩减，部分学校是自己出钱免费坚持培训的。五是服务体系不健全。农村职业教育培训力量薄弱，县级职教中心的相关教学人员和管理人员都不能得到及时有效地培训提高。面向农村学生和农民的职业指导系统、宣传与就业信息传输系统都很薄弱，没有专门的农村、农业职业教育教学研究机构。
二、河北省农村职业教育法治建设成就和问题
1985年，河北省六届人大常委会第十七次会议通过了全国第一个省级地方性职业教育法规《河北省发展职业技术教育暂行条例》，对全国职业教育发展和职业教育法治建设产生了巨大的带动作用。该暂行条例确定了职业高中（含农业高中）、技工学校、中等专业学校的培养目标，暂行条例第三十七条规定“教育部门办的职业中学的经费由教育部门提供”，第三十五条特别要求“农业中学的实习基地由县、自治县、市辖区人民政府负责提供”，这实际上为政府和财政在后来面向农村的各类职业教育发展中明确了责任，也为后来的农村职业教育法治的发展奠定了基础。1999年，河北省九届人大常委会第八次会议通过了《河北省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》。该办法根据河北省的实际情况，开创性地提出了具有河北特色的发展农村职业教育的法律要求：“县级人民政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要，大力发展农村职业教育，重点办好职业教育中心。职业教育中心实行政府统筹、教育行政部门协调、多部门联办的管理体制，发挥综合性、多功能作用，同大量形式多样的短期培训相结合，形成覆盖全县的职业教育网络，为当地经济和社会发展服务。”这一规定后来多次被国务院文件采纳，也被许多省、市、自治区借鉴，对推进河北省乃至全国的县级职教中心建设和发展，产生了重要作用。2014年5月30日，河北省十二届人大常委会第八次会议通过了《河北省终身教育促进条例》。这是全国各省、市、自治区中，继福建省之后第二个省级地方性终身教育法规。除职业教育的专门法规外，近年来河北省新出台的《河北省农民工权益保障条例》和《河北省农村扶贫开发条例》等法规，也对农村职业教育领域的一些事宜作出了规定。
在制定地方性法规的同时，河北省也先后出台了一些政府规范性文件促进农村职教发展。如：河北省委从2010年开始，连续五年将大力开展“送教下乡”列入“一号文件”；省委、省政府2011年3月联合印发《河北中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，要求：“加快发展面向农村的职业教育。统筹城乡教育资源，开展区域教育合作，广泛面向农村地区开展职业教育。”2014年，省政府印发《河北省人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》，要求：“加快发展面向农村职业教育。积极发展现代农业职业教育，建立公益性农民培养培训制度，以涉农中等职业学校为主渠道，大力培养新型职业农民。”同年，河北省教育厅、省农业厅联合转发了《教育部办公厅农业部办公厅关于印发<中等职业学校新型职业农民培养方案试行>的通知》，2016年8月，省教育厅印发了《河北省教育厅新型职业农民培养试点工作方案（试行）》等。
河北省农村职业教育法治建设虽然取得了明显成效，但也还存在一些不容忽视的问题。一是现有相关法律法规不健全、不配套。对于农村职业教育的地位、职能、作用、条件、办学模式、实施途径、经费来源以及与相关部门的关系等，职业教育法和河北省实施办法都没有明确的规定。职业教育法和河北省实施办法中关于农村职业教育的若干规定则较为笼统，一些法条提出了“支持”“鼓励”的规定，但是如何支持和鼓励，没有可操作性。农村职业教育作为一种特定的教育类型和教育中最薄弱的一个环节，在我国20世纪90年代以来出台的教育法等法律以及河北省的实施办法或细则中，都没有任何涉及。二是农村职业教育改革发展中很多成功的实践经验和行之有效的政策没有及时上升为法规。很多为促进农村职业教育发展而推行的有效政策，如设立职业教育专项经费、地方教育附加费用于职业教育比例不低于30%、产教融合、校企合作的职业学校治理结构等，都没有上升到地方性法规的层面。河北省在农村职业教育发展探索取得的并一度有效的很多宝贵经验，如“送教下乡”，也没有及时提升到法规层面。三是有法不依、执法不力、违法不究的现象普遍存在。一些地方随意停办农业职业学校，或者拆分、“重组”农村职业教育资源。对此，相关机关置若罔闻；一些地方不积极发展涉农专业的各种职业教育，也不积极建设县级职教中心，任意由其自生自灭，对此也无人查办，使“重点办好县级职教中心”“县级以上人民政府及其有关部门应当加强贫困地区基础教育和职业教育”等《河北省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》的相关规定形同虚设。
三、部分发达国家农村职业教育法治建设的经验及启示
（一）长期坚持农民职业教育与培训立法
日本的农业教育法规完善而严谨。该国政府自明治维新时代开始就逐步制定法律法规，大力扶持和发展中等农业教育，其首个相关法律就是使农业实业学校独立于普通中学的《学制令》。随着日本对农业的逐渐重视，政府于1893年颁布了《农学校通则》，次年颁布了《简易农学校规程》，第七年又颁布了《农业学校规程》。此后日本政府陆续颁布的《帝国大学令》《中学校令》和《实业教育费国库补助法》等法规也起到了更好地规范农业教育体制、财政拨款以及学校培训等问题的功能。为突出农业教育培训的重要性，日本政府又颁布了《粮食、农业、农村基本法》，针对农民职业教育与培训做出很多规定和要求。“二战”后的日本，无论经济还是农业都大幅下滑。为快速提升农业生产力，培养新型农民，日本政府又积极致力于立法活动，如在1948年，为更好地推广农业技巧，日本政府颁布了《农业改良助长法》，并通过此后对《农业改良助长法》的多次修订完善，有效地保证了农业技术推广体系的发展完善。这是日本农民职业技术培训领域的最重要法律成果。
（二）相关法律法规使农民职业教育与培训获得充足的经费保障
1982年，英国政府颁布针对农民职业教育与培训的《农业培训局法》，规定政府给予农民培训一定的资助，农民培训成为英国各产业培训中唯一能得到政府资助的项目。根据该法案，农场工人上课时间的工资由农业培训局的政府基金支付，农场主不用支付。从1981~1995年，英国先后发表和颁布了5个与农业职业教育有关的白皮书和政策法规，为本国农业职业教育的健康发展提供了有力经费保障。
（三）通过法律建立现代职业农民的从业准入机制
在丹麦，根据相关法律，任何没有受过农业基础教育、务农实践或没有获得“绿色证书”的人都没有资格当农民。丹麦法律规定：一个立志务农的青年必须经过9年义务教育、6个月的农业基础教育，同时又具备起码在2个农场的务农实践经验，再加上10个月的农业经营课程，经考试合格才能领到证书，才有资格当农民。要买到30公顷以上的农用地，必须是通过基础教育、技术教育、管理教育三个阶段的学习后取得绿色证书者。有绿色证书者还可以享受政府给予低价10%的利息补助，并能获得欧洲共同市场有关环境保护的经济补助。
（四）用法律明确农民职业教育与培训的实施主体和职责
德国以《职业教育法》和《农业职业教育法》为依托，由联邦政府从法律和执法监督等方面确立并规范有关各方在农业职业教育与培训中的职责，构建由中央政府实行宏观管理、协调组织，各行业协会、同业公会、州政府及企业（农场）围绕《职业教育法》各司其职、紧密合作的领导管理及监督体制。依据《农业职业教育法》和联邦政府的各项规定，各州政府也都相应制定了农业职业教育法规，并由州（县）政府农林食品部（局）负责组织协调实施。农民教育一般由专门机构进行管理和领导负责。
（五）农民职业教育与培训法律注重细节并不断进行调整
美国《史密斯·利弗法案》对美国农民技术培训体系做出了一系列具体规定。根据该法案，美国的农民培训由全国性的农业教育培训组织宏观协调和指导，其培训模式大体可以分为在公立学校之外开展的培训和在公立学校内开展的培训两种，前者的培训对象是成年农民，一般都是由当地高中教师在夜校进行培训，时间大多安排在秋冬季的农闲时期；后者则是美国农民教育培训的最主要形式，培训对象一般为青年学生和准备务农的青壮年农民。具体培训方式又可以分为4种：（1）辅助职业经验培训(SOE)。这是正规农民职业培训的一种典型形式。（2）FFA培训。目的是为了帮助农民培养创业能力、领导能力及团队合作能力。（3）辅助农业经验(SAE)培训。这是一种“在干中学”，将学到的知识应用于实践的方式。（4）课堂指导的农业培训。美国公立学校提供的农业教育培训，很大一部分是在农村地区的高中开设农业课程。美国的教育机构就是通过这种早期教育的培训方式，为未来的农民教授种植养殖技术和农机具的使用方法，以此提高农民的整体科技素质。
四、推进河北省农村职业教育进一步发展的法治保障建议
（一）健全法律法规
1.尽快修订河北省职教法实施办法并制定《河北省职业教育校企合作条例》和《河北省教育培训条例》。河北省职教法实施办法从1999年颁布施行至今已有十多年时间，这期间我国经济发展进入新常态，农业产业结构调整升级、新农村建设和新型城镇化发展都进入了一个新阶段，农村居民接受职业教育的需求也日益多元化、多样化。因此，相关部门要在深入调研的基础上，加快该法规修订进程，将农村职业教育专章表述规范。同时，根据河北省的实际情况，尽快制定校企合作和教育培训方面的地方性法规。
2.对农村职业教育和新型职业农民培养给予专项经费保障支持。农村职业教育在社会主义新农村建设，全面建成小康社会的进程中具有重要作用。“三农”问题是发展中的关键问题，新型职业农民是构建新型农业经营主体的重要组成部分，是发展现代农业，推动城乡一体化发展的重要力量。近年来，虽然中央和河北省在多部文件中对加强农村职业教育和新型职业农民培养作出了论述，但都没有强制性规定，在现行法律法规中也没有对开展农民职业教育和职业培训的经费给予明确保障。建议在制订、修订相关地方性法规时，完善农村职业教育财政投入政策，对城乡未成年人和在乡农民接受涉农专业的中、高等职业教育予以免学费并获得生活补贴的内容，做出明确、具体的规定。
3.在相关法律法规中制定配套条款，支持保障农村职教发展。实践证明，发展农村职业教育，仅仅依靠职业教育的专项法律法规是不够的，必须有各类产业、行业的专项法律法规的配套支持和保障。建议学习国家修订农业法和农业技术推广法的经验，制订、修订《河北省〈农业法〉实施办法》《河北省土地承包条例》《河北省农业环境保护条例》《河北省农村资产管理条例》等各种地方性法规时，对办好农村职业教育、提高农民素质等订立相关法条，在落实农村集体资产所有权、农户土地承包经营权，以及开展农村税务、农村金融等业务时，对其行为主体即相关从业人员的文化水平、专业技术能力和受教育状况等作出可执行、可评估的具体规定。
（二）深化行政执法体制改革
1.明确执法主体权限，强化执法责任。要将职业教育法律法规中规定的各项职责逐条分解到各个有关部门，使其不同主体明确不同责任，并纳入年度工作考核指标体系之中。
2.理顺职业教育管理体制。当前，职业教育涉及初、中、高三个层次的职业学校教育和职业培训两个类别，并涉及与普通教育的衔接、各职能部门的配合、企业界的参与、国际的承认等，因此，建议打破部门界限，简化理顺关系，由一个有权威、有实力、有统筹协调能力的管理机构实行职业教育的统一领导，推动职业教育的协调发展。这方面建议河北省学习上海、浙江、湖南、河南等省（市）的经验。
3.加快建设农村职业教育体系。坚持大力发展中等职业教育不动摇，坚持高中阶段普通教育与职业教育规模大体相当不动摇，坚持办好县级职教中心不动摇。要推进面向农村的各级各类职业学校与行业、企业、乡村、农民专业技术合作社加强配合，相互协作，联合办学，提高农村职业教育的针对性。要有计划地将农业职业教育渗透到农村义务教育学校之中，并逐渐向涉农专业本科、研究生教育层次发展，培养专家型农业应用技术人才。
4.成立“河北现代农业职业技术学院”。考虑到河北省农业大省的省情，建议以河北现代农业职教集团和邢台农校为基础，充实现有力量，设立高等现代职业学院，填补河北省没有农业类高职院校的空白。
（三）加强督导检查
1.全省各级人大及其常委会要加强对农村职业教育的监督检查。建议省、市人大常委会每届听取一次关于农村职业教育的专项汇报，或开展一次关于农村职业教育的执法检查，并不定期地组织人大常委会或专委会委员对农村职业教育进行视察、调研。
2.教育督导机关要加强对农村职业教育的督导评估。各级政府要在下放教育管理权限的同时，健全对县级、市级乃至省级人民政府及其相关管理机构的农村职业教育工作督导评估制度。要考察各地是否制订了切实可行的职业教育发展规划，是否将职业教育纳入了对县级、市级和省级人民政府领导政绩考核的重要依据，是否对评估不合格的地方政府进行了问责，并及时向社会发布通报，发挥社会对职业教育的监督和导向作用。
3.建立农村职业教育司法监督制度。可以借鉴上海市长宁区人民法院的“教育巡回法庭”、吉林省四平市中级人民法院和湖南省张家界市永定区人民法院的“教育法庭”、吉林省白山市中级人民法院的“涉教案件领导小组”等范例，建立具有河北特色的教育司法模式，妥善解决涉及农村职业教育发展的各种诉讼。
（四）培养公民的遵法守法意识
1.加强对相关部门工作人员的培训和考核。各级政府、教育行政部门和涉农业务部门的工作人员，特别是领导干部和行政执法人员，要首先带头学习农村职业教育法律法规。负责农村职业教育工作的领导和各类农村职业教育机构负责人，应当接受农村职业教育法律法规和相关业务知识的培训和考核，并形成制度。
2.加大对农村职业教育的宣传力度。各级政府及有关部门，应充分利用各种宣传工具，广泛、深入、持久地宣传发展农村职业教育的目的和意义，宣传农村职业教育方面的法律法规和政策，不断统一和提高社会各界和广大人民群众对发展农村职业教育事业的认识。同时，各种媒体应经常宣传报道发展农村职业教育事业的好典型，批评各种违法、违规现象，帮助人们明辨是非，弘扬正气。
河北省人大常委会教科文卫工委科教处 |
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