| 做好统一审议工作提高地方立法质量 |
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| ◎张保江 |
统一审议是地方立法工作的重要环节，担负着维护国家法制统一，提高立法质量的重要职责。立法法实施以来，石家庄市人大法制委员会共统一审议地方性法规草案52件，审议人大代表提出的法规案11件，较好地履行了法律、法规赋予的职责。总结这些年的统一审议实践，笔者认为，提高统一审议质量应重点做好以下几项工作。
一、加强队伍建设，夯实统一审议工作基础
强化机构队伍建设是做好统一审议工作的关键。一是确保专委结构合理优化。石家庄市人大法制委注重吸收一些政治思想坚定、大局观念和群众观念强，特别是从事地方立法工作时间相对较长，具备一定立法经验，或者受过法律专业系统教育，具有一定法律基本理论和知识的人员进入法制委员会。本届石家庄市人大法制委成立伊始，保留了两位连任的上届委员，并吸收了一名具有律师资格的新委员。实践证明，专业人员参与统一审议，对提高审议质量起到了非常重要的作用。二是提高石家庄市人大常委会法工委干部业务能力。在统一审议中，石家庄市人大常委会法工委是石家庄市人大法制委统一审议的具体工作班子，承担具体的“动手”工作。市人大常委会法工委十分注重干部业务素质和工作能力的培养。鼓励干部通过自学、参加培训和学历教育等多种途径，提高业务素质和工作能力。定期组织全体干部学习政策、法律法规和业务知识，并建立了集体讨论法规案制度。在提请市人大法制委会议统一审议法规草案之前，由法工委全体干部进行集体讨论，集思广益，相互启发，增长知识，提高水平。
二、广泛参与活动，了解掌握立法工作实情
2001年、2013年，石家庄市人大常委会分别出台了《关于双向介入立法过程提高立法质量的意见》和《进一步加强和改进地方立法工作的意见》。这两个意见的出台，对石家庄市人大法制委组成人员参与统一审议前的各项立法活动，起到了非常重要的作用。一是参与制定立法规划计划。根据各方建议意见汇集整理出《法规规划计划（征求意见稿）》后，组织市人大法制委组成人员主动到立法计划项目的有关单位了解、摸底、开展座谈论证。制定年度立法计划时召开有市人大法制委委员参加的备选项目座谈会，了解调研进度和法规草案的起草情况。二是提前介入起草过程。安排市人大法制委组成人员适时参与起草和修改法规草案，及时掌握法规的主要内容、立法基础、法规草案所涉及问题的实质与背景等第一手材料，同时，就法规草案中的重点、难点和焦点，与起草部门共同调研、讨论，在与相关部门充分交换意见的基础上，提出解决问题的建议，从而为统一审议打好基础。此外，还在发挥市人大法制委作用，拓展法规起草渠道等方面进行有益探索，2009年自主起草了《石家庄市国家建设项目审计条例》，由市人大法制委直接向市人大常委会会议提出法规案。2014年主任会议决定，由市人大法制委自主起草《正定古城保护条例》。三是介入有关专委初审。市人大法制委组成人员主动或应邀参加有关专门委员会的初审会议，对专门委员会关于一些重大问题的审议意见做到心中有数。四是列席人大常委会会议。安排市人大法制委组成人员列席人大常委会会议，听取一审时的条例草案说明，并列席分组讨论，听取市人大常委会组成人员的审议意见。五是参加各种调研活动。针对市人大常委会会议审议意见中的主要问题和矛盾焦点，市人大法制委通过座谈会、论证会、实地调查等多种形式深入开展专题调研，了解情况，听取各方面意见。在审议修改《石家庄市水资源管理条例（草案）》过程中，采用专题问卷的形式，提出了30余个相关问题征求解决方案，并专门就社会各界和市人大常委会组成人员高度关注的水资源保护、地下水开采等重点问题进行专题调研论证，同时还组织市人大常委会组成人员到黄壁庄水库、供水公司、石家庄钢铁厂等地进行实地视察。通过深入细致的调研，较好地解决了条例草案中地下水开采秩序不够规范、用水制度不够健全、非传统水资源利用不够充分等问题。
三、做好沟通协调，确保统一审议高效顺畅
统筹兼顾、综合平衡各方面意见，妥善解决分歧、凝聚共识，是统一审议的重要任务。石家庄市人大法制委在统一审议过程中，高度重视各方面的沟通协调，不断创新沟通协调工作机制。一是注重开好立法工作协调会。每年年初召开立法工作协调会，就实施年度立法计划，加强市人大法制委与有关专委、市政府法制办及相关政府部门的沟通与协调，就立法指导思想，规范的主要内容，特别是一些难点问题与相关部门磋商，形成建设性意见。二是深入研究难点、焦点问题。在法规草案的修改过程中，会同有关部门，从立法宗旨，立法依据，具体情况和实际需要等方面进行深入研究论证，尔后提出比较可行的修改建议和可供选择的方案及不同方案的利弊分析，努力在审议修改法规草案之前达成共识，为统一审议创造良好条件。三是加强与有关部门沟通协调。市人大法制委员会不仅与有关专门委员会、政府法制办及法规草案起草部门共同研究修改方向和主要问题，还专门就市人大常委会组成人员高度关注及各方意见有较大分歧的问题，约请有关专门委员会、政府法制办、执法相关部门及管理相对人召开专题协调会，充分沟通、交换意见、形成共识。
四、贯彻民主立法，提高统一审议工作质量
石家庄市人大法制委在立法实践中做到三个注重，使统一审议工作成为反映民情、代表民意、集中民智的具体实践。一是注重发挥人大代表的作用。对代表大会上代表提出的法规案，由市人大法制委进行统一审议，提出处理意见，向主席团报告。大会闭会期间，市人大法制委负责督促法规案的办理，并组织人大代表听取有关部门办理法规案的情况汇报。人大代表提出的法规案、立法议案，条件成熟的，列入年度立法计划。在法规草案征求意见时，注意吸收人大代表参加，就立法的指导思想、主要内容，直接听取人大代表的意见。对社会普遍关注的法规草案，印发全体人大代表征求意见。统一审议法规草案时，邀请部分人大代表，特别是领衔提出议案的人大代表列席，对草案中的重大问题或重大分歧意见，充分征求人大代表意见。二是注重发挥人民群众的作用。除坚持召开有部分群众参加的法规草案征求意见座谈会等行之有效的做法外，对与广大市民生活密切相关的一些重要法规，借助报纸、网络公开征求广大市民意见。例如在审议《石家庄市教育设施规划建设管理条例（草案）》时，市人大法制委分别在《石家庄日报》和石家庄市人大网站上发布公告，征集意见建议上百份。三是注重发挥专家学者的作用。石家庄市人大常委会于2003年就建立了立法专家咨询制度，常年聘请20余位省、市法学界专家学者和有丰富实践经验的法律工作者担任法律顾问，参与市人大法制委统一审议工作，为完善法规内容，解决立法中遇到的难点问题，发挥了积极作用。本届人大常委会成立了由50余位不同行业专家、学者组成的咨询委员会，使统一审议工作得到强有力的智力支持。
五、充分做好准备，开好统一审议工作会议
严格按照市人大法制委统一审议会议的法律程序召开会议，注重牢牢把握会议的各个环节。一是预先通知。向市人大法制委组成人员预先通告会议时间。二是提前印发材料。通常于会议召开前10天，将法规案、法规案修改说明以及相关的法律法规依据等材料印发市人大法制委组成人员。三是把问题如实交给组成人员。市人大常委会法工委工作人员在对法规案有关条文或问题作出解释时，如实通报法规案中涉及的难点、焦点等重点问题，并提醒法制委组成人员对其进行重点审议。四是充分发扬民主，真正做到集思广益。既审又议，有审有议，注重在争议、讨论中，在各种观点的碰撞中找准问题，提出切实可行的修改方案。
六、把握审议重点，实现统一审议核心价值
立法法确立地方立法实行统一审议制度，出发点就是为了维护国家法制统一，提高立法质量。在统一审议工作中，可从以下三个层面来保证立法质量，实现统一审议的核心价值。一是把人民的根本利益作为出发点和归宿。在统一审议工作中，坚持以适应市场经济要求的“公民权利本位”的现代立法理念为指导，高度重视对公民、法人和其他组织合法权益的保护，把解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为审议修改法规草案的出发点和落脚点，准确把握、统筹兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求。努力促进政府职能转变，妥善处理权利与义务、权力与责任、权力与权利以及管理与服务之间的关系，努力实现公平正义，对行政审批、收费、处罚、强制措施的设定严格审查和把关，防止行政权扩张而侵害公民利益。二是自觉维护国家法制的统一和尊严。按照法制统一原则对法规草案严格把关，切实做到地方立法不越权、不抵触。严格依照立法权限立法，对没有立法权的事项坚决不予规定。在立法的具体内容方面，努力做到与宪法、法律和行政法规的原则、精神相一致。根据有关法律、行政法规的规定和对地方立法的一般要求，对立法中涉及的一些特殊事项，如机构、人员、经费和行政审批等问题，采取极其慎重的态度。三是坚持突出地方特色，增强可操作性。在规划和计划选题时，注意选择符合省会城市性质、功能特点和省尚未立法而本市又急需的立法项目。制定实施性地方法规时，努力将上位法的原则性规定与解决本市现实问题紧密结合起来，力戒照抄照搬。制定创制性法规时，在立法思路和框架内容的设计上都注意总结本市改革实践中的成功经验，并把这些创新性的内容写进法规中。注重法规草案体例结构的科学性和适用性，语言表述的规范性和准确性，使法规讲实际，讲实效，便于人民群众理解和遵守，便于执法机关适用和执行。
（作者单位：河北省石家庄市人大常委会） |
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