| 为生产经营活动打造法制“安全网” |
| ——《河北省安全生产条例》修订纪实 |
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2017年1月12日，河北省十二届人大五次会议投票通过了修订的《河北省安全生产条例》（以下简称条例）。人大代表纷纷为条例的出台点赞：“安全生产事关人民群众生命安全，事关改革发展稳定大局。条例运用法治思维和法治方式，引领、推动和保障全省安全生产工作与经济社会协调发展。”“条例完善了我省安全生产领域顶层设计和制度安排，是安全生产法治体系建设的重要里程碑。”
安全生产监督管理现实对安全生产法制建设提出更高要求
安全生产事关经济社会发展的全局，事关社会稳定，事关人民群众生命财产安全,随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入发展，生产经营建设活动的复杂性、风险性越来越高，特别是危险物品等高危行业领域的安全风险突出。习近平总书记十八大以来多次作出重要批示指示，从增强红线意识、建立健全责任体系、强化企业主体责任、深化改革创新、遏制重特大事故等方面，为安全发展谋篇布局。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十六次会议重新修订了《中华人民共和国安全生产法》，强化了安全发展理念，健全了安全生产责任体系，突出了生产经营单位主体责任，完善了安全生产监管体系，改善了监管执法方式，加大了责任追究和处罚力度。
《河北省安全生产条例》是2005年河北省十届人大常委会第十四次会议通过的。当时条例的颁布实施，对加强全省安全生产监督管理，预防和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会稳定发展发挥了重要作用。但是，当前在安全生产中存在的企业主体责任不落实、安全意识不强、责任体系不健全、职责边界不清晰、监管保障不足、安全风险管控能力弱等问题，亟需通过立法加以规范和解决。而且经过十多年的实践，河北省安全生产领域的诸多关系逐渐理顺，安全生产监管监察体制基本建立，安全生产法制建设不断加快，安全生产责任体系不断健全，尤其是在生产经营活动中，诸多正确、有效的政策措施、工作实践中行之有效的做法，需要通过立法将其规范化、制度化。因此，对2005年的条例进行修订，既是做好与上位法衔接配套的客观要求，也是解决河北省安全生产突出问题的根本举措。
以问题为导向，以执法检查为契机，理清立法中的焦点问题
从我国近几年发生的重大安全生产事故来看，有法不依、执法不严的问题，在一些地区表现非常严重，导致非法违法行为屡禁不止。河北省人大常委会在修订条例中尝试将立法调研与执法检查紧密结合的方式。河北省人大常委会利用三个半月的时间，以省、市、县三级联动的方式，对安全生产法的执行情况进行联合执法检查。
在这次拉网式的执法检查中，执法检查组深入实际、深入基层、深入群众，全面深入地了解本地实际情况、了解人民群众关心的热点、难点问题，了解法律法规在执行中存在的问题。检查组认为，当前河北省仍处在经济发展转型期，安全生产的基础总体还比较薄弱，影响和制约安全生产的因素仍然很多，一些源头性、基础性问题仍未根本解决，全省安全生产的形势依然比较严峻。
针对执法检查中发现的主要问题，河北省人大常委会在条例修订中着力解决“刀不够快，腰还不够硬”问题。所谓“刀不够快”指的就是法律制裁不够严、企业违法成本偏低，“腰还不够硬”指的是监管者执法地位不高、执法手段缺乏。
广泛听取民意，集多方之智，聚焦焦点问题
如何用法律方式破解安全生产中的难点问题？如何提升条例可操作性和执行性？如何将条例打造成立得住、叫得响、行得通的成熟法律文本？河北的立法工作者这样作答：既深入实际，调查研究，摸清底数，找准河北在安全生产中的主要矛盾和症结；还通过走出去，学习兄弟省市的先进经验，广开渠道听取民意及专家意见，放眼长远谋发展，结合河北实际寻求解决问题的良方。
2015年11月启动条例修改工作后，河北省政府法制办会同河北省安监局深入唐山、邯郸进行调研，组织了有河北省人大财经委参加的省直部门见面说明会、两次专家论证会、中小企业座谈会，通过互联网向社会公开征求意见，书面征求了40家省直单位意见、11个设区市和定州、辛集市的意见，并对反馈意见进行了认真梳理、分析和研究，多次召集相关单位召开专题协调会，最终形成了提请省政府常务会议审议的条例草案。2016年7月19日，河北省政府第88次常务会议讨论通过条例草案后提交河北省人大常委会会议进行审议。
此后，安全生产立法工作扎实稳步推进。在河北省委的主持下，就条例草案开展立法协商。河北省政协组织民主党派和政协委员共同提出涉及28个条款的意见和建议，经河北省人大常委会认真研究，吸纳意见建议涉及20个条款，并及时呈报河北省委反馈河北省政协。
人大代表来自各行各业，对群众的愿望和要求了解最深刻，让人大代表参与到立法过程中，使条例更好地集中民智，反映民意。这既是一个立法过程，也是一个主动的普法过程。事实上，省人大代表在条例修订过程中不负重托，交出了令人满意的答卷。河北省人大常委会法工委工作人员介绍：“人代会前，省人大代表提出了970条意见和建议，绝大部分吸收或采纳到提交大会的条例草案中。人代会期间，人大代表踊跃发言，积极建言献策，提出了许多高质量有价值的意见，12个代表团的69位人大代表提了近80条意见。大会秘书处法案组对代表建议逐条进行认真研究，对绝大部分意见予以吸纳。”让居庙堂之高的法规，食得人间烟火的背后是立法工作者的辛勤付出：河北省人大常委会先后三次书面和一次电话征求全体省人大代表意见，由省人大常委会分管领导及法制委、法工委厅级干部带队，分赴11个代表团所在市召开省人大代表座谈会，与不少于20%的省人大代表面对面征求意见。委托省军区征求解放军代表团省人大代表意见。
此外，为进一步拓宽社会各方有序参与地方立法途径，广泛凝聚社会共识，汇聚各方智慧，提高法规质量，河北省人大常委会一方面与各设区市、部分县有关政府部门及相关企业进行深入座谈，听取和征求社会各界对条例草案的修改意见。通过召开座谈会，邀请来自不同行业、不同地区、不同领域的专家，为条例草案把关号脉，征集不同角度、不同立场、不同观点的意见和建议，并做好综合分析、归纳汇总，尽量在条例中予以吸收。另一方面为公众参与立法工作，河北省人大常委会多措并举：在《河北日报》及河北省人大常委会网站全文刊发条例草案内容，并通过商业电子屏、移动平台向社会公告，扩大征求意见范围；发挥专家学者智囊和外脑作用，赴北京召开专家论证会，邀请来自全国人大、国家安监总局、高等院校的20余位专家学者对草案进行论证；召开立法听证会，从报名的150余人中根据不同行业、不同地区、不同职业选择14位陈述人到会发言，共提出意见建议148条。
强化责任、科技支撑、源头管理、重典治乱等构成条例亮点
“把保护人的生命安全放在最重要的位置，这是安全生产工作的根本，也是修法的根本。”参与条例修改工作的工作人员说，“将‘以人为本，安全发展’写入条例，将立法目的聚焦于‘防止和减少生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展’，充分体现出河北省人大及其常委将发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识作为贯穿修法的主线”。哪些意见和建议被条例采纳吸收？记者就此进行了梳理：
有的省人大常委会组成人员、人大代表提出，生产经营单位是安全生产责任主体，必须加大安全生产投入，推进标准化建设，保障安全生产的各项措施的落实。条例以多个条款形成“组合拳”的方式明确规定：生产经营单位对本单位安全生产工作全面负责，突出了主要责任人这一关键，并细化明确其职责，建立了生产经营单位安全生产投入保障机制和监督考核机制，完善了安全生产机构设置和人员配备，细化了内部岗位责任，强化了教育培训、风险管控、隐患排查、隐患治理、条件改善、基础建设等职责，以确保生产经营单位责任制落实到位。
有的人大常委会委员和专家曾提出，要采用加强科技对安全生产的支撑力度，利用信息化手段，改进安全生产管理办法，通过现代化的组织手段提高生产安全事故的应急救援水平，通过提高标准、改进工艺，采用新技术和进行信息化建设等提高生产经营单位的安全防护水平。对此，条例明确规定：各级人民政府及其有关部门应当鼓励和扶持安全生产技术研究与创新，促进安全生产信息化建设与应用，加强专业技术和技能人才的培养与引进，加快成果转化，支持先进适用安全技术、装备、工艺的推广应用，提高安全生产科学技术保障能力和水平。
有些人大代表和专家认为，安全生产重在预防。安全生产要防患于未然，要抓好源头管理。要确立好企业安全生产的标准，落实处罚措施，将安全生产责任层层传递到最基层、生产第一线，避免员工违规操作，防止安全生产事故的发生。在预防安全事故方面，条例一是坚持一个“防”字，构建风险管控和隐患排查治理双重预防机制，将对安全生产关口迁移，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生；二是加强了生产经营单位标准化基础工作，对企业安全管理、操作行为、设备设施、作业环境的标准化提出了具体要求，完善了政府组织、部门推动、企业实施的安全生产标准化机制建设，强化了安全标准的约束力，严格安全准入制度，提高安全生产水平和事故防范能力。三是对负有安全生产监督管理职责的部门公布举报电话等信息，建立统一接报、分类处置的举报机制，维护举报人合法权益。
事前要预防，事后要严惩。有的省人大常委会组成人员提出，条例的法律责任要注意和上位法相衔接，既做到不抵触、重刚性、能落地，也应加大处罚力度，在强制措施和法律责任设定上，体现法规的严肃性和权威性。条例一方面强化了法律责任，加大了对安全生产违法行为的惩处力度，在立法权限内，较大幅度加重处罚力度，提高了违法成本，对发生重特大生产安全事故的生产经营单位主要负责人实施职业禁入。另一方面针对实践中一些企业“不怕罚款怕曝光”的情况，建立失信惩戒机制，完善安全生产不良记录“黑名单”制度，加大对安全生产违法行为的责任追究力度，让企业不敢出事、不能出事、出不起事，进而倒逼生产经营单位提高安全管理水平。
依法治安，重典治乱，在最宝贵的生命面前，这句话永远不过时。让条例成为“行动中的法律”，切实保障好人民群众的生命财产安全。人大代表说出了群众的期盼：要加大宣传力度，特别是对重点行业、重点领域进行重点宣传，针对重点企业开展形式多样的学习培训；各级人大常委会要把安全生产“一法一条例”执法检查工作作为工作重点，推进安全生产工作深入开展；各级政府及相关部门要强化监管，严格执法，采取有力措施，确保条例立得住、行得通、真管用。 |
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