| 以精准立法破解发展难题推动良性发展 |
| ——河北省秦皇岛市人大常委会推进地方立法进程的实践与探索 |
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| ◎秦皇岛市人大常委会法工委 |
党的十八届四中全会提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。《中华人民共和国立法法》的修改，从国家法律的层面对赋予设区的市地方立法权进行了确认。2015年7月24日，河北省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《关于确定廊坊等四个设区的市行使地方立法权的决定》，秦皇岛市成为立法法修改后河北省第一批被赋予地方立法权的设区市。
近年来，秦皇岛市在“五位一体”发展理念、“四个全面”战略布局和“经济强省、美丽河北”奋斗目标的引领和指导下，在经济发展、社会进步、改善民生、基础设施建设等方面取得了很大的成绩。但随着改革的不断深化，一些深层次矛盾不断显现，急需以法治手段完善制度设计，破解发展难题，推动良性发展。在此背景下，秦皇岛市人大及其常委会认真落实国家和省地方立法工作会议精神，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，充实立法力量、完善立法机制、加强组织协调、认真组织审议，在推进立法进程上进行了积极实践和探索。
一、加强党对立法工作的领导
加强党对立法工作的领导是顺利推进地方立法的重要保证。加强党对立法工作的领导不仅使法规的出台更适应地方实际，发挥立法的引领和推动作用，而且使法规更能符合党委的主张，更能推动地区经济社会的发展。一是立法计划报批制度。秦皇岛市人大常委会根据立法法关于设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的规定，在广泛征求意见、认真研究甄选的基础上，确定了《秦皇岛市人大常委会2016年立法计划》，并报市委研究批准。立法计划确定了9项立法项目，其中提请审议项目4项，预备调研项目5项。截至目前，《秦皇岛市停车场管理条例》经秦皇岛市十三届人大常委会第三十次会议表决通过，已报请河北省人大常委会会议批准后施行；《秦皇岛市环境噪声污染防治条例》已经秦皇岛市人大常委会会议两次审议，拟于2017年2月再次提请市人大常委会会议审议表决；《秦皇岛市制定地方性法规条例》已经秦皇岛市人大常委会会议审议，拟于2017年4月提请秦皇岛市人民代表大会审议表决；《秦皇岛市物业管理条例》正在研究起草。二是重大事项报告制度。针对起草和修改地方性法规过程中遇到的重大问题，秦皇岛市人大常委会及时向市委请示汇报，由市委研究决定，为法规制定指明方向，有效破解立法中的难题。三是充分吸收党委相关政策精神。深入学习秦皇岛市委十一届八次全会会议精神和文件要求，使法规规定同市委主张保持一致，通过法定程序将市委的主张体现到具体的法规规定中，为经济发展和社会进步提供强有力的法制保障。
二、发挥人大的主导作用
发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。为了避免影响地方立法进程、浪费地方立法资源等问题的出现，秦皇岛人大常委会注重组织协调，积极推进建章立制，确保立法计划的顺利实施。
（一）科学制定立法规划和计划。立法规划和计划是立法工作的重要环节。2016年7月中旬，秦皇岛市人大常委会围绕“人大主导、于法有据、急需先立、先易后难”的思路，启动五年立法规划（2017~2021）和2017年立法计划项目征集工作，通过在《秦皇岛日报》刊登公告、印发通知和发函等形式，面向社会各界和广大市民广泛征集立法项目建议，共收集到立法项目建议19条。为选准选好立法项目，秦皇岛市人大常委会各个工作委员会一同深入预备调研项目起草单位调研，召开立法项目调研汇报会等，确保立法规划和立法计划的科学合理。
（二）加强组织协调，明确任务分工。一是组织召开秦皇岛市各有关单位负责同志110余人参加的地方立法工作会议，围绕法规草案的起草、审议等工作加强领导、落实责任，为确保高质量完成立法计划进行动员部署。二是明确任务、分解责任，各起草单位成立专门领导小组、起草班子，明确责任部门、责任领导、责任人员和完成时限，制作《秦皇岛市2016年立法项目责任明细表》，确保各个立法项目分工明确、责任到人。三是加强法规起草的调度和督导，通过两次法规起草工作调度会和四次听取汇报的形式，对法规起草工作的组织领导、调研论证、文本标准和起草进度提出具体要求；梳理立法任务和问题，制定《2016年（9月至12月）立法工作推进时间表》，实行倒排时间、挂图作战、压茬推进，确保按时保质完成立法计划。
（三）健全立法机制，规范立法活动。秦皇岛市人大及其常委会的立法工作刚刚起步，如何立法，如何树立科学立法、民主立法的理念，如何保障地方性法规的质量等等，都是迫切需要解决的问题。为此，秦皇岛市人大常委会抓紧起草制定《秦皇岛市制定地方性法规条例》，对立法体制和机制作出总体性安排，规范立法程序、完善立法体制，理顺工作思路，努力提高立法质量和立法效率。同时，以制定《秦皇岛市制定地方性法规条例》为纲，根据轻重缓急，优先制定《秦皇岛市人大常委会党组关于地方立法工作重大事项向市委报告的规定》《秦皇岛市人民代表大会法制委员会工作规则》《秦皇岛市人大常委会立法咨询人才库管理办法》《秦皇岛市人大常委会规范性文件备案审查工作规定》四项立法工作制度，推动秦皇岛立法体制机制从无到有，逐步建立完善。
（四）加强自身建设，提高立法队伍的素质和能力。加强自身建设、提高队伍素质是顺利推进立法工作的重要基础和内在动力。秦皇岛市人大常委会注重学习，强调政治素质，严明工作纪律，弘扬能吃苦、甘于奉献的立法人精神，组织开展对立法理论、立法技术和法律法规知识的学习，建立市人大常委会法工委集中学习、轮流主讲等制度，努力提高队伍的政治素质和业务能力，为开展好地方立法工作打下了良好基础。
三、坚持科学立法、民主立法
推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。
（一）把科学民主贯穿法规草案审议、修改全过程。在立法工作中，秦皇岛市人大常委会克服多重困难，坚持规定动作不减少、法定程序不走样，严格依法依规开展审议修改工作，确保法规草案质量。一是坚持问题导向，全面梳理提炼市人大常委会组成人员的审议意见，认真研究论证，确保意见的吸收有利于法规质量的提升。二是学习借鉴先进地区地方立法经验，针对不同地方性法规，赴多个省市学习交流；对国内多个地市的相关立法实践和文本进行对比研究，深入研究各地条例的内容、体例，重点研究特色法条和亮点法条，消化吸收那些符合秦皇岛实际的成功经验。三是扩展征求意见的方式和范围。利用报纸和人大网站全文公布公开征求意见，通过发函广泛征求人大代表和有关单位、团体等社会各方面意见；召开政府部门座谈会、专家论证会、人大代表和群众座谈会，深入各区县进行立法调研，充分了解基层实际和立法建议。四是推进立法精细化，提升法规的针对性和可操作性。以停车场管理条例为例，秦皇岛市人大常委会在充分研究论证各方意见的基础上，对原条例草案作了较大幅度的修改，由原来的29条2428字，调整修改为45条4920字，内容更加细化，使停车场管理工作有法可依。
（二）积极借助外脑，提升立法能力。积极发挥外脑作用，是充分利用立法资源、提升立法能力和质量的有效手段。秦皇岛市人大常委会通过人才咨询、人才交流等制度，有效促进了立法工作的开展。一是组建地方立法咨询人才库。通过驻秦高校、政府部门、政法系统、社会团体等35家单位推荐，参考市委特邀咨询研究员、市社科联新型智库人员等名录，按照理论与实务相结合、法律与其他专业相结合的原则，确定首批60名地方立法咨询人才库人选，并制定出台了相应的管理办法。二是建立地方立法研究咨询基地。分别与燕山大学、河北环境工程学院合作建立秦皇岛市地方立法研究咨询基地，为地方立法工作提供草案起草、咨询论证等常态化的智力支持。三是委托专家开展法规草案调研论证。委托燕山大学、河北环境工程学院组成课题组，就《秦皇岛市停车场管理条例（草案）》《秦皇岛市环境噪声污染防治条例（草案）》的修改进行调研论证，并签署委托协议，对《秦皇岛市物业管理条例》的立法展开前期调研和集体讨论。四是积极推动高校法学教师到立法岗位挂职锻炼。秦皇岛市人大常委会分别与燕山大学、河北环境工程学院洽谈协商，初步达成了“根据秦皇岛市人大常委会的工作需要，每年可以在年轻教师中选取1~2人，到市人大常委会法制工委进行一段时间挂职锻炼；同时，可以选取优秀学生到市人大常委会法制工委进行实习”的合作意向。 |
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