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加强和改进地方立法工作要实现“三个转变”
 
◎曹金华 高慧东
  法律是治国之重器,良法是善治之前提。2015年3月,十二届全国人大三次会议通过了新修订的立法法,对地方立法工作提出了一系列新要求。随着新立法法的实施,为什么立法、为谁立法、谁去立法、如何立法、怎么立好法,是摆在基层地方立法机关——设区的市人大及其常委会面前的一个新的课题。
  一、加强和改进地方立法工作的现实需求
  当前,全国上下正在扎实推进“四个全面”战略布局,地方立法肩负着“引领和推动作用”。在这种形势下,进一步加强和改进地方立法工作,扮演好“引路人”和“守夜人”角色,有着强烈的现实需求。
  1.加强和改进地方立法工作是全面深化改革的需求。全面深化改革必将带来权利的调整、利益的调整、方式的调整。全面深化改革对立法的要求,已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法、巩固改革成果,而且还要求坚持立法先行,通过立法做好顶层设计、引领改革进程。为此,新修订的立法法明确将“发挥立法的引领和推动作用”作为立法宗旨之一。这就给地方人大立法工作“立、改、废、清”等方面带来了新任务,提出了新要求。
  2.加强和改进地方立法工作是推动绿色发展的需求。当前,各地都在推进经济转型升级,加快构建绿色、低碳、循环的现代产业体系。推动绿色发展,就要设定项目的准入门槛;维护企业权益,就要明确税收的法定原则;激发创新活力,就要落实发明人的收益分成办法;推动农业规模化生产,就要制定地方土地流转的配套办法。迅猛发展的时代,要求地方立法必须围绕党委、政府的中心工作精准有序快速展开。
  3.加强和改进地方立法工作是加强社会治理的需求。目前我国正处在社会转型期,社会矛盾敏感问题易发多发,并呈现出新的特征、新的行为方式。现有的地方法律,对促进社会发展和保障社会安全起到了重要作用,但社会治理领域的立法仍处于相对滞后的状态,社会组织、社会保障、社会管理机制等方面立法还没得到足够重视。当下,通过改进和加强地方立法,创造一个良好的法治环境、公平公正的人文环境,是促进社会和谐的紧要议题。
  4.加强和改进地方立法工作是保障改善民生的需求。新立法法明确“法无授权不可为,法定职责必须为”,既通过控制“红头文件任性”,防止减损公民权利的现象发生,同时,也把民生领域的立法摆上更突出的位置。当前,百姓在收入分配、社会保险、就业促进、教育公平、医疗卫生、环境保护等方面有着强烈的现实要求,如何用立法提高民生质量,立百姓需要的法,立造福社会的法,是摆在地方立法工作者面前的新课题。
  二、地方立法实践中存在的主要问题
  多年来,一些拥有立法权的设区的市人大及其常委会,坚持贴近本地实际,遵循上位法原则,立足民生民意,加强地方立法工作,有力地推动了依法治市进程,为经济社会发展提供了坚强的法制保障。纵观地方立法的实践,不可否认还存在着一些突出问题,值得引起我们的关注和思考。
  1.地方立法的体制机制不健全。全国人大于2000年3月15日发布了《中华人民共和国立法法》,之后各地陆续制定了地方立法条例,但在实际中还存着有法不依的问题,地方人大的主导作用发挥不够,在立法选项、起草、调研、审议、修改、清理和备案审查等方面的机制不完善。在立项时,政府长期主导立法项目申报,致使人大有时在选项上被动,大多是政府报什么人大就立什么。这种政府部门“炒菜上桌”、人大“等米下锅”的现象,把人大主导变成了人大程序,难免陷入“地方立法行政化,部门利益法制化”的怪圈。在起草时,囿于人员不足、专业劣势、掌握资源有限等原因,人大往往不能承担或者介入大部分法规草案的起草工作,对起草进度、制度设计等方面也缺乏有效的督促。在审议时,对各方面分歧较大的问题,因协调工作难,人大往往“和稀泥”,致使法规质量达不到要求。
  2.地方立法的“本土性”不鲜明。设区的市的地方性立法理应成为国家法律、省条例的延伸和在不同情况下的具体运用。由于设区的市人大及其常委会立法工作处于立法环节的终端,还必须遵循上位法原则,使一些立法成了“法下之法”和“法中之法”,相当多的市级地方法规特点不突出,缺乏创新性、地方性、具体性,几乎看不出“本土性”。
  3.地方立法的独立性、科学性不够。一些地方的官本位意志影响了人大立法的独立性,立法工作缺乏科学性,立法计划的制定多以强化政府管理为出发点,致使一些法规未能真实全面地反映客观规律和多数群众意志,缺乏实际意义、难以具体操作。同时,一些地方立法机关追求数量而忽视质量,追求进度而忽视过程,任务观念影响了质量理念,法规草案尚未成熟就草草通过的情况并不鲜见。
  4.地方立法的民主参与不够。由于立法公开程度不高、参与面窄,致使立法工作在政府部门、专家学者和人大之间进行,征求意见流于形式,弱化了地方立法的民意基础,民主立法的渠道仍不够通畅,公民与立法机关之间的互动机制尚未健全。同时,由于普法教育的深度和广度不够,相当多的公民学法用法的积极性不高,没事不学法,遇事现找法,公民和社会组织参与立法的意识淡薄,加之体制机制的影响,公民和相关社会组织不关注、不参与立法过程,认为立法是权力机关的事,与己无关,在立法机关通过网络和媒体征求意见时,反馈意见不踊跃,热情不高,参与立法表达诉求的积极性、主动性不强,公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外,主动向立法机关提出建议的很少,群众参与立法的热情不高,专家学者在立法中的作用发挥与实际需要还有一定的差距。
  5.地方立法的专门人才不足。立法工作是一项专业性强、难度大的工作,不具备丰富的知识和立法技术水平,很难胜任这项工作。设区的市人大及其常委会、政府各部门均普遍缺乏立法方面的专业人才。不仅机构编制少,人员配备不合理,而且普遍缺少法律专业人员,影响了地方立法的质量。
  三、加强和改进地方立法的主要举措
  修改后的立法法质量导向更加明确,立法机制更加规范,立法过程更加民主,人大主导作用更加突出,完善了立法体制、明确了立法权限、健全了保障科学立法和民主立法的机制,是打造法律体系升级版的重要引擎。立法法修改实施后,地方立法工作面临着新任务、新要求,要承担起科学立法、民主立法的重要职责,必须加强以下三个方面的工作。
  1.转变立法理念。提升立法工作水平,只有明确“为谁立”,才能解决好“立了为谁”的效果问题。践行立法为民的宗旨,必须坚持党的领导,增强宪法意识、民本意识,达到良法善治的目的。一是树立“以人为本”的价值取向。立法理念和立法导向应由“政府权力、公民义务”向“公民权利、政府责任”转变;由注重便于政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”向注重保护管理相对人合法权益、规范和约束政府行为的“维权型立法”转变。二是树立“公平正义”的价值取向。立法过程中,通过制度设计,找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群体实际利益的结合点,通过法规界定利益范围、规范利益分配、协调利益关系,最大限度地实现社会公平正义。三是树立“推动引领”的价值取向。围绕推动引领改革实践,着力提高立法的针对性,紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法;着力提高立法的及时性,针对改革发展稳定的突出问题以及人民群众的重大关切,出台相关法规;着力探索适度的前瞻性、预期性制度安排,通过立法引领社会关系发展,推动改革实践。四是树立“精细化立法”的价值取向。明确立法目的,达到立法效益最大化,加大相关人员的培训力度,大力培养专门人才,做到立法工作始终坚持专业化、标准化的立法工作方式,坚持格式统一、重点突出、步骤规范的法规草案审查修改工作模式;秉持严肃认真、精益求精的立法态度,更加重视法规内部的协调统一、结构严谨,使文字表述科学规范、准确精炼;提高立法质量,克服任务观念,淡化权力思维,由重数量向重质量、重效率向重效果转变;强化问题导向,提升解决问题的水平,切实解决实际问题,保障所立法规经得起时间和实践考验;突出地方特点,尊重科学、尊重民意、尊重上位法,提升法规的针对性和可操作性。特别是针对修改后的立法法关于地方立法权扩面、立法范围收窄的新规定,正确处理好法权与事权、需要与职权的关系,在少而精上做文章、在精而实上出效果。
  2.转变立法方式。坚持开门立法,防止闭门造车是民主立法的主要途径。进一步消除立法中的“神秘主义”,让群众知晓立法项目、清楚立法目的、参与立法过程。通过各种利益导入立法过程,存公去私,获取合法成份的最大公约数,实现利益和价值的最大化,增强立法的公正性,防止出现偏颇,维护立法的权威和公信力,做到集民智、借外力、增合力,聚合法律的公信力。一是立法过程公开化。通过人大网站、人大常委会公报或者地方主要媒体向社会公开立法规划和立法计划、法规草案及说明、审查和审议意见、审议结果报告、法规文本等多方面立法信息,做到立项公开、过程公开、结果公开,切实保障公众知情权,引导公众有序参与立法活动。二是途径形式多样化。通过召开各种形式的座谈会、论证会,通过立法前评估、立法中评估等,直接听取各方意见。三是调查研究深入化。深入街道、社区与基层单位,广泛收集民意,以网站、报刊、问卷调查和其他书面形式征求包括市委市政府领导、政协委员、社会团体、群众组织等在内的社会各界意见和建议。四是参与对象广泛化。为了避免法规草案起草的局限性,既要坚持广泛听取群众意见,使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智,增进社会认同,也要认真听取相关部门、县(市、区)人大、基层组织、管理相对利害关系人、各级人大代表的意见,特别是具有专业优势的代表意见,并注意听取人大常委会立法咨询委员、顾问的专业意见。
  3.转换立法角色。立法是人大的法定职权。立法法赋予了地方人大主导立法的权力,地方人大及其立法工作机构要进一步增强主导立法的意识,实现程序上主持立法向全过程主导立法转变,通过发挥主导作用,加强对立法工作的统筹协调,提高立法的质量和效率。人大在立法工作中的主导作用要贯穿立法的全过程。一要积极做好立项工作。人大常委会要坚持党的领导,切实把握立项主导权,紧紧围绕贯彻落实地方党委的重大决策部署,围绕经济社会发展大局,从全面深化改革的现实需要出发,在广泛听取各方面意见的基础上,按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求,积极开展立项论证,科学确定立法项目,努力提高立法的针对性、及时性。二要积极做好法规草案的督促起草工作。人大常委会要把握法规草案的起草主导权,及时了解法规草案起草中的重大问题和意见,确保法规草案按时提请审议。三要积极做好法规草案的审议修改工作。在审议阶段,人大常委会要紧紧围绕提高立法质量,充分发扬民主,着力解决立法中涉及的重点难点问题,把握立法决策主导权,要科学合理安排人大常委会会议议程,充分保证法规草案的审议时间,提高审议质量。总之,地方人大常委会要通过主导规划、主导立项、主导起草、主导审议、主导监督,保障地方性法规成为“人大的产品”“人民的作品”“法律的精品”,让人大真正享有人民赋予的“自主知识产权”。
  (作者单位:河北省唐山市人大常委会)
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