| 地方人大进一步发挥立法主导作用的思考 |
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| ◎张保江 |
地方人大是地方立法机关，依法行使地方立法权。在法律规定的层面，地方人大发挥立法主导作用是不言而喻的；但在实际操作层面，地方人大的立法主导作用有待进一步发挥。法定立法权与立法权的实际运行之间存在的这种差异，使地方人大如何进一步发挥立法主导作用成为一个引起关注的课题。
一、地方人大发挥立法主导作用的必要性
1.地方立法权的性质决定人大应当发挥立法主导作用。宪法和立法法规定，省、自治区、直辖市及设区的市人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。从这一规定中可以看出，制定地方性法规的主体是特殊主体，只能是地方人民代表大会及其常务委员会。因此，要立什么样的法只能由人大决定，人大在立法中必须发挥主导作用，而且这种主导作用应当贯穿于立法工作的全过程，包括立项、调研、论证、起草、审议各个环节。
2.地方立法面临的新形势、新任务要求人大发挥立法主导作用。中国特色社会主义法律体系形成后，在立法上面临的新任务是如何使之更加完善。在此形势下，地方立法面临新的任务是完善现有法规，促进法律体系和谐统一，并加强社会领域立法，推进社会和谐建设等。地方立法面临的新任务要求地方人大必须积极主动发挥主导作用，引导地方立法按照新任务的要求去做，使中国特色社会主义法律体系更加趋于完善。
3.提高立法质量需要人大发挥立法主导作用。中国特色社会主义法律体系形成之后，立法需要更加注重立法质量。立法质量的高低最终决定着一部法规的优劣。地方人大应适应新形势下立法观念的改变，在立法中发挥主导作用，引导地方立法从过去的“大而全”向“小而精”转变；从过去的“闭门造法”向现在的“开放立法”转变。努力提高立法质量，使地方性法规更具地方特色、更具可操作性和实效性。
二、地方人大发挥立法主导作用的制约因素
1.认识问题。长期以来，不管是党委、政府还是人大内部的常委会组成人员都存在着对立法保障和促进社会经济发展的重大作用认识不足的问题。制定某项方针政策主要侧重于经济手段、行政手段，运用立法手段的却很少。并且即使运用立法手段的，一般都是先在实际中运用经济手段和行政手段调节一段时间后再运用立法手段，上升为法律法规。这种做法对需进行试验的某项方针政策是可以的，但对那些认识比较清楚、各方都认同的方针政策适用，就会影响该项方针政策的执行力度和实施效果。经济手段和行政手段只能调节一个环节，一个方面，缺乏全局性、整体性；立法能将某项方针政策的全盘考虑纳入法律轨道，构建制度。一项重大的方针政策如果能从一开始就有一整套制度来保证其实施，可以预想其实施效果与仅仅依靠经济手段和行政手段的效果是截然不同的。
2.人大内部机构设置与人员结构。目前地方人大制定地方性法规主要依靠政府提出的议案，而人大立法工作机构的人员相对不足，同时人大各专门委员会的人员也很少，因此造成地方人大立法力量薄弱。一直以来，尤其是近几年，为中国特色社会主义法律体系的如期建立，地方人大承担了大量的立法任务。在立法任务多而繁重、立法人手少的情况下，由人大发挥主导作用负责组织起草法规草案并提交审议是比较困难的。
3.传统做法的影响。由于政府部门对本行业现有法律法规、政策、措施比较熟悉，并且有多年的实际工作经验，对工作情况比较了解，数据掌握多，知道存在的问题及急需解决的问题是什么，也更能考虑法规的可操作性，因而立法效率较高。然而，部门在组织起草法规案时，以行政权力为依托，在立法中更多地追求部门利益，尽可能争取有利职权，如审批权、行政处罚权、机构设置权和财权等；同时尽可能地规避责任，忽略管理相对人的权益等；简而言之就是“重管理轻服务、重权力轻义务”。这就使部门组织起草的法规案带上了“部门色彩”的天然烙印。由于地方人大立法力量薄弱，而政府部门组织起草法规案有一定的优势，以及长久以来法规起草工作的这种传统做法的影响，导致人大对政府提交议案、部门组织起草法规产生了一定的依赖思想，以至于现在地方人大在立法工作中很难立刻转变角色，承担起大量的自行组织起草法规草案的任务，难以实现人大主导立法工作的全过程。
三、地方人大进一步发挥立法主导作用的有效举措
1.严格选项，搞好地方立法计划的编制工作。一是广泛征集立法项目建议。改变当前立法项目主要由部门上报的单一渠道，更多地向社会公众、人大代表、社团组织征集立法项目。支持和鼓励人大代表提出立法议案、建议。对人代会期间人大代表提出的立法议案，要审议好、处理好、答复好，条件成熟的应该及时列入立法计划。二是围绕地方党委的中心工作确定立法项目。不能单纯地考虑部门工作需要，要从大局出发，从全局出发，把党委重大决策与立法有机结合起来，把省委、市委的意图经过人大及其常委会的法定程序，及时地变为人民的意志，变为全社会遵守的行为规范。利用法律手段来贯彻党委的重大决策，可以更好地使党的重大决策得到全面、深入的贯彻执行。三是认真落实立项论证制度。对于部门提出的立法项目，人大及其常委会要加强必要性、合理性等审查、论证，科学决策，不让“带病”的项目进入立法计划。人大有关专门委员会、常委会工作机构要通过多种形式开展深入调研和科学论证，组织有关部门、专家就制定法规的必要性、可行性和法规出台时机等内容进行论证，依据立项标准慎重选择立法项目，以保证立法计划的科学性、针对性。
2.提前介入，掌握法规起草的主动权。在法规起草之初，政府法制工作机构、起草部门和人大法制工作机构、人大相关专门委员会应共同就法规的基本原则、框架结构、制度设计、部门分工及规范的主要内容等达成共识，形成书面材料，并严格执行。人大有关的专门委员会要提前介入到法规的起草工作中，指导法规的起草工作。在介入过程中，要注重了解法规规范的重点问题，主要的分歧点，就法规的体例、结构，以及处罚、许可、强制设定的原则等提出建议，同时及时提醒起草部门要按照之前商定的基本框架结构起草，防止出现偏差。根据需要，也可以成立联合起草组进行起草。人大专门委员会介入法规起草工作，至少有以下几点好处：一是可以发挥其专业和法律知识方面的优势，在维护法制统一和立法技术方面提出意见，给予指导；二是其处的位置和角度相对超脱，可以避免或减少部门利益方面的内容；三是可以提前研究法规的内容，掌握法规中的难点、重点和焦点问题，为人大常委会审议法规案作好准备。
3.精心组织，发挥人大在法规审议修改中的作用。一是人大有关专门委员会在提前介入的基础上，对列入人大常委会会议审议的法规草案要进行全面审查，特别是对法规内容的合理性、可行性要深入研究，把一些难点问题搞清楚，有针对性地提出审议意见和修改建议，供人大常委会组成人员参考。二是人大法制委员会作为立法的统一审议机构，要对法规草案进行全方位的审查，特别是对法规内容的合法性、法规的技术性、规范性方面认真把关，精心修改。三是人大办公厅（室）要提前把有关文件发给人大常委会组成人员，使他们有充分了解情况和掌握内容的时间，必要时人大常委会或有关专门委员会要提前组织人大常委会组成人员视察调研有关方面的工作。四是要安排充足的审议时间，让人大常委会组成人员充分表达意见。对法规草案中争议较大的个别重大问题，人大常委会应当通过大会审议或者联组审议等形式进行专题讨论和辩论，让不同观点相互碰撞，寻求共识，找到解决问题的最佳办法。
4.加强监督，确保地方性法规的有效实施。一是抓好法规相关规定的配套规范性文件的制定工作。人大常委会法制工作机构要督促政府有关部门制定与法规配套的规范性文件，并做好对配套规范性文件的备案审查工作，保证法律法规的精神和内容得以全面、正确地体现。二是认真组织实施好相关的执法检查和法规评估工作，执法检查可以与立法评估结合起来。通过检查和评估，找出法规执行中存在的问题，包括在制度设计上的问题、操作性不强的问题，以及需要完善的问题等，提出检查和评估意见，作为修改或者废止该法规的依据。对地方性法规进行执法检查和评估，人大常委会要统筹安排，每年确定1~2件法规，由人大相关专门委员会牵头，法制工作机构参与，可以邀请政府法制机构、有关部门、人大代表、专家学者参加，提出检查与评估报告。这既可以促进法规的贯彻实施，也能够为今后改进立法工作提供借鉴和参考。
（作者单位：石家庄市人大常委会） |
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