| 有序推进农房抵押贷款的法律思考 |
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| ◎杜佳蓉 |
中共中央确定要稳妥有序开展农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产等生产诸要素，打破制约“三农”融资瓶颈，使农村现有农业生产资源能有效转化为融资条件，最大限度地破解“三农”融资困局。然而，农村两权抵押贷款改革试点是一个牵一发而动全身的系统性工作，需在遵循现有法律框架的前提下，协调好各社会层面、各种改革参与者之间利益关系。2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议表决通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称“决定”），正式拉开了开展农民住房财产权贷款抵押（以下简称“农房抵押贷款”）试点工作的序幕。农村两权抵押贷款试点在已理顺农村改革和现有法律框架的关系的前提下，还需要进一步解决农村社会稳定与农村金融改革、农村土地交易市场的完善与现有法律政策、农房评估的公正与效率、完善农民信用体系建设和提供社会保障等四个方面。
一、慎重稳妥地推进农房抵押贷款试点工作，协调好农村社会稳定与农村金融改革的关系
农村两权抵押贷款试点涉及的核心利益是农村“两地”流转，而农村“两地”又是农民最大财产权，要求做到既要维护农民权益不受侵害、确保农村社会稳定，又要推出适合农村两权抵押贷款特点的信贷服务方式和服务产品，妥善处理农民权益与金融创新关系。首先，要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。其次，要切实尊重农民意愿，抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。再次，试点地区封闭运行、防控风险。非试点地区不得越线抢跑，确保改革有序推进。最后，推动地方政府建立完善抵押物处置和风险补偿机制，在保障农户基本居住权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，创新探索出农民住房财产权有效处置的不同经验，平衡好农民合法权益与金融机构正当利益的关系，对农房抵押贷款手续，金融机构必须从严把控，尤其是要严格审查“除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料”条款，防止最终出现贷款人无家可归或抵押权无法变现，有效避免影响社会稳定或金融风险发生。
二、改革完善农村宅基地制度，协调好完善农村土地交易市场与现有法律政策的关系
农房财产权能否成为有效抵押物，政策层面取决于是否得到法律保护，经济层面取决于是否具有充足的流动性。目前的农村住房仅限于本集体经济组织内部流转，流转环境较为封闭，农民获得农房交易信息的渠道有限，对农房交易环节及手续办理过程所知不多。当农房作为抵债资产进行处置时，当地的村民可能受“熟人社会”环境影响，出于排外、同情、与借款人熟悉等原因，不愿购买作为抵押物的农房，农房流转难以形成开放的交易市场。一旦贷款无法收回，作为抵押物的农房成为“烫手山芋”难于流转变现。因此，金融机构多是叫好不叫座。中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出：要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。随着农村人口城镇化进程的加快，农村住宅空置率和闲置率快速提升，结合空心村整治和住宅有偿使用制度落实，市场交易标的有望得到大幅度增加。放宽市场主体准入机制，对于“本集体经济组织成员”能否做出扩张解释：扩大到乡镇或县市集体经济组织成员，从而使交易主体也得到大幅度增多，完善农村宅基地流转机制，提高交易市场活力，最终提高农房变现效率和机率。
三、承认宅基地用益物权价值，协调好农房评估的公正与效率的关系
由于农房抵押贷款时实行房地一体化原则，抵押物包括宅基地使用权和住房所有权。抵押物估值应包括宅基地使用权和住房价值两个部分。在合同订立过程中，作为农民的贷款人和金融机构信息不对等、实力相差悬殊，暂行办法给出的贷款人和金融机构协商以及金融机构自估的评估方式，很难保证给抵押物一个合理价格。对于委托第三方专业机构评估，根据住建部《关于发布国家标准<房地产估价规范>的公告》发布的国家标准《房地产估价规范》（编号为GB/T 50291-2015）规定：“房地产抵押价值评估，应采用公开市场价值标准，可参照设定抵押权时的类似房地产的正常市场价格进行，但应在估价报告中说明未来市场变化风险和短期强制处分等因素对抵押价值的影响。”目前农村住房市场显然还远不能支持这种评估方法。通常采用一种不符合规范却相对简便易行的评估方法即成本法，就是用重置价格减去折旧，这种评估方法在农村征地拆迁中被大量使用。但是，这种方法可能造成农房价值严重低估，严重影响贷款额度等问题。结合农村土地现状，尽快出台农村住房评估规范。同时，宅基地使用权的价格无法得到市场评估。因为现行的宅基地制度是计划经济时代城乡二元土地结构的产物，宅基地由集体分配，无偿使用，仅能在集体内部流转。只有当农户将宅基地退回给集体，并且集体（或政府）愿意为此给予补偿时，宅基地使用权的价格才有所体现。2016年10月10日，国土资源部等5部委联合出台了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出：提高农村土地利用效率。结合农村宅基地制度改革试点的要求，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。期盼尽快就宅基地使用权价值出台有政府指导定价的标准。还有，因为宅基地所有权归属于集体经济组织，使用权归农户，暂行办法规定的办理农房抵押贷款条件中，要求提供农户“所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置”。因此，在抵押权最终处置时，兼顾农户和集体经济组织利益也是必须考虑的问题。
四、夯实金融支农、惠农的基础，协调好农村信用体系建设和完善社会保障的关系
信用体系是金融体系的基石，是一切金融活动的基础。无论是住房财产权抵押，还是承包地经营权抵押，本质上都是对农户信用水平的一种增信手段和砝码，如果撇开信用体系建设谈抵押贷款，那将是本末倒置，事倍功半。只有完善农村信用体系建设，才能有效减少农户与金融机构间的信息不对称，也才能降低融资成本，降低融资风险，从而有效提高资金使用效率。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，要求40余家国家机关和行业部门建立联合信用惩戒机制，加大信用惩戒力度，推进社会信用体系建设。试点地区要筑牢农村地区信用工程，完善信用制度建设，公开、公正、公平地开展信用村、信用户评定及合作社信用评级，大力营造良好农村信用环境，为推行试点奠定坚实信用基础。同时，完善抵押风险分担和保障机制，加快完善财政贴息、抵押贷款风险补偿等制度，强化政策引导，防范道德风险。试行农村产权融资担保公司等多层次农村担保体系，为农户提供抵押贷款增信服务，进一步分散金融机构承担的信贷风险。加快完善农村社会保障体系，健全覆盖农村社会养老保险、医疗保险、社会救济等为基础的社会保障体系，最大限度地保障失地、失房农民的基本生活，为全民创业、万众创新营造良好的环境。
（作者单位：河北经贸大学） |
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