完善规范人大专题询问之我见 - 《公民与法治》 2014年第17期 (总第185期)

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完善规范人大专题询问之我见

◎ 陈金玉

　　询问和质询是人大对“一府两院”实施监督的法定方式。专题询问是询问的衍生和拓展，是人大常委会会议审议议案和有关报告时，有计划、有准备、有组织、有重点地集中开展的专门询问活动。四年多来，地方人大纷纷学习借鉴全国人大经验，积极开展专题询问，取得了较好的政治、法律和社会效果，并日趋成为广泛运用的监督方式。制度设计的权力由闲置到“激活”，是智慧和胆识，是与时俱进的求索，依照制度原理有效实施才是法治、善治的真谛。如何完善并规范专题询问，充分发挥其应有的价值功能和建设性、促进性作用，进一步提高质量和效果，应该说既是需要探索提升的实践问题，也是亟待强化研究的理论问题。
　　专题询问要把握好“问什么”、“怎么问”
　　从法律属性上讲，询问权具有“非独立性”特征，询问不能单独进行而是依托于审议有关报告和议案而展开的。因此，开展专题询问不能为问而问，也不能以问代审，要注意处理好审议与询问的关系。从全国情况看，在地方人大大多将监督目光投向政府的同时，有的已放宽视野，遵循“询问”的立法本意，对法规案、执法检查情况、“两院”工作等进行了专题询问。因此，选择相关专题询问议题应与确定常委会年度立法监督计划统筹考虑，与审议有关报告或议案同步安排。
　　选好专题询问的议题是关系到专题询问能否成功的基础与前提。坚持“询”大局、“询”焦点、“问”大事、“问”热点，运用“三·三·四”的方法，是把握“问什么”的有益借鉴。即：一是在选题内容上坚持“三个围绕”。围绕全面深化改革的总目标和事关地方经济社会发展的重要部署或重大事项进行选题；围绕“一府两院”工作中存在的突出问题和薄弱环节进行选题；围绕社会普遍关注、群众反映强烈或迫切需要解决的热点、难点问题进行选题。二是在选题原则上注重“三性”。可行性，要选择那些经过努力可以解决的问题，避免选题不切实际、好高骛远；倾向性，要选择那些带有苗头性、倾向性的问题，强化事前监督，不放“马后炮”；紧迫性，要针对问题的轻重缓急，区别对待，重点选取时限性强、急需解决的问题，以确保专题询问的实际效果。三是在选题程序上把握“四个环节”。把握好人大专委会或常委会工作机构提出议题的环节，通过调查研究，提出议题建议；把握好人大常委会主任会议的民主讨论和遴选环节，通过广泛征求意见和科学论证确定重点议题；把握好征求党委意见和与“一府两院”沟通环节，通过争取支持、达成共识，营造有利于询问的宽松环境；把握好人大常委会会议的审议决定环节，通过集思广益和集中决策最终确定专题询问议题，并向社会公告。这样，才能使专题询问的议题具有针对性和可行性，增强预见性。
　　在方式上把握“怎么问”，是专题询问的重要步骤，是对会前准备最实际的检验，也是为后续工作奠定基础。因此，专题询问的议题确定之后，要抓好“三·三”。即在学习借鉴经验并征求有关方面意见基础上，制定审议议案或报告并开展专题询问的实施方案。方案内容一般包括指导思想、目标任务、主要内容、方法步骤、职责分工及有关要求等。具体工作中应把握好三个环节：一是问前调研。这是掌握有关工作情况和发现问题、分析问题、解决问题的基本方法和有效途径。确定询问议题后，人大常委会相关工作机构应及时与“一府两院”联系沟通，精心制定调研方案。通过问卷调查、走访座谈和利用网络公开征求意见等方式，深入开展调查研究，全面掌握第一手资料，并形成高质量的调研报告，为常委会审议议案或报告和遴选询问问题提供重要的参考依据。二是合理设问。设计好询问题目是专题询问的核心。相关工作机构要按照确定询问问题必须代表广大人民群众的利益，必须体现大多数常委会组成人员意见的要求，紧密联系报告和综合各方面意见建议，认真梳理问题，反复斟酌研究，提出初选问题建议提纲，经主任会议讨论确定后，及时通报“一府两院”做好应询准备。同时，提供给拟提问的常委会组成人员参考。参询人员要对确定的题目做深入细致的了解，掌握该方面的相关知识，做到问题了然于心。在设问时要坚持“三突出”：突出“精”，专题询问会议由于时间有限，提出问题不可能面面俱到，要做到既有的放矢，又精益求精；突出“深”，提出问题要突出重点，切中要害实质，防止答复走形式，消极应付；突出“专”，围绕确定议题有针对性地提问，不要海阔天空问与议题无关紧要的话题，又要防止“请教式”、“查问式”提问。三是认真询问。专题询问一般在常委会会议分组审议议案或报告后，再联组进行专题询问。会场布置要合理规范，应询人应面对询问者和常委会组成人员，既要方便现场交流，也要体现询问的庄严性。专题询问应由常委会主任或副主任主持，采取“一问一答”、追问补答、一人问一人主答其他辅答的形式。主持人应注意把握询问节奏，适时点评顺势引导，保证会议组织既井然有序又热烈民主，既严肃紧张又气氛活跃。询问主体应是常委会组成人员，根据实际需要，列席会议的人大代表等人员也可提问，有的还可邀请群众代表旁听提问。询问对象主要是“一府两院”的相关领导和有关部门的主要负责人。询问中，提出问题要开门见山，简明扼要，问题准确，严谨得体；回答问题要直奔主题，如实回应，客观解释，虚心坦诚。既坚持不脱离原定框架，又不拘泥于原有准备，有的可根据会议进展情况随时提出。要脱稿问答，口语化、自然化，避免照本宣科，“演戏”作秀背“台词”。要防止泛泛而谈，搞一般化，也要防止蜻蜓点水，搞表面化，真正做到问者郑重，答者庄重，“精深”与“通俗”结合，在交流中加深了解，在碰撞中深化认识，聚焦关键问题，有效达成共识。提问环节完毕后，“一府两院”的领导应作综合性的简短表态发言，人大常委会的领导作总结讲话。
　　专题询问要注重“跟踪问”、“规范问”
　　专题询问始于“问”而不止于“答”，督促整改、推动工作才是目的。检验专题询问的标准，是要“问”出关键与深度，“答”出责任与承诺，结果改得认真与有效。因此，专题询问完毕必须跟进后续工作，确保善始善终。一是梳理交办。如前所述，专题询问实际是审议的有机组成部分。如果说审议侧重总体评价基础上指出问题提出建议，体现的是“全”，而专题询问则是直指要害问题，体现的是“专”和“深”，殊途同归，二者合一，有利于提高审议质量和效率。因此，在询问会后，常委会有关工作机构要及时将审议和专题询问情况进行综合归纳整理成审议意见，提交主任会议讨论后函转“一府两院”研究办理。为突出专题询问作用，应在撰写审议意见标题及内容时有所体现，力求达到形式和内容的有机统一。二是跟踪督促。要树立“跳出问答看效果”的科学理念，建立健全落实情况问责机制。有关工作机构要发挥联系多、情况熟、渠道通的优势，加强对有关机关的督促办理，并对专题询问中提出的突出问题进行重点跟踪监督，防止重表态、轻落实，失信于民，真正做到变答复为行动，变承诺为现实，达到改进和推动工作的目的。三是办结回告。要把“抓落实”、“有回音”作为专题询问的落脚点。“一府两院”要认真办结专题询问及审议意见事项，并按时向人大常委会报告。实践中，有的地方对“一府两院”整改报告列入常委会会议议程，进行审议和满意度测评，并向社会公布，回应了人民群众关切，取得了较好效果，值得大力推广。
　　开展专题询问是创新人大监督工作方式方法的生动实践，体现了与时俱进、开拓创新的精神，坚持了依法监督、民主公开的原则，凸现了敢于监督、善于监督的活力，彰显了突出重点、讲求实效的理念。但专题询问作为一项探索中的监督形式，还存在一些需要完善和改进的方面，如思想认识不统一、制度保障还缺乏等。专题询问尚存在法律规定不明、独立性不强的“先天不足”，也存在“一哄而起”，操作程序不规范等“后天失调”，重形式轻内容，重问答轻落实，甚至有的盲目地视专题询问为一种全新的监督方式，剥离于审议报告和议案之外，将其专门化、独立化，为专题询问而专题询问，加之有的舆论宣传不准确不全面，影响了专题询问深入开展。因此，一定要把强化法治思维和法治方式，坚持创新必须在法治框架下进行，作为检验提高治理能力现代化的基本标准和重要尺度，既要有高度的政治热情，又要有审慎的法度理性，确保依法有效深入地开展专题询问。建议在认真总结开展专题询问经验基础上，遵循有关立法宗旨精神，结合实际情况，抓紧制定开展专题询问实施办法，对专题询问对象、内容、程序、处置等环节作出具体明确的规定，使专题询问有规可循、有章可依，从而促其纳入规范化、制度化、常态化轨道。
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　　询问、专题询问、质询的联系和区别
　　监督法以独立成章的体例，将询问和质询表述为两种并行的人大监督方式。应该说，这种微妙的联系在很大程度缘于两者的基本行权形态都是“问”或“询”；“询问”在前，“质询”在后，其实是为“质询”增设了一道门槛，也可谓在“议”与“行”之间划出一个缓冲地带。在“询问”前冠以“专题”，使“询问”富有新意，成为人大监督方式的有益探索。这种创设提法一经国家最高权力机关的表决通过并付诸实施，就具有法定性、权威性、严肃性和可行性。
　　“询问”是人大常委会组成人员在人大常委会会议上审议议案和有关报告时，向有关国家机关提出问题、要求解答的一种方式，具有程序简便、方式灵活、气氛缓和、互动性强、有利于对问题的深入审议等特点，其价值既是一种知情手段，也是一种最直接的监督方式。 “询问”是一种代行民意的政治权利，不清则问、一问到底，则是实施监督的应尽职责；于“一府两院”而言，“回答”是一种回应民意的政治义务，有问必答则是接受监督的应有姿态。人大监督是依法履职，专题询问所依之法即询问的法律依据。
　　专题询问遵循询问的主体、内容和程序规定，将宪法和法律规定的“一府两院”向人大报告工作、受人大监督的法律关系具体化，拓展和深化了询问权，提升了法定监督方式询问层次，是监督方式的积极探索和创新发展。与一般询问不同的是，专题询问能够克服一般询问提问的随意性和发散性等不足，具有议题更突出、组织性更强、集中性更高、公开性更广、实效性更强的特点。通过专题询问，不仅使人大常委会组成人员深度了解政情社情，提高审议质量，同时还可以对应询者施加一定压力，敦促有关方面加强和改进工作。
　　“质询”是人大常委会组成人员按照法定程序，在人大常委会会议上以质询案的形式提出，对被质询机关工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。质询从表面上看也是行使知情权，但实际上带有批评性、强制性和弹劾性，是一种比较严厉和强硬的监督方式。
　　从程序上区分。质询的程序严格有序，询问的程序简便灵活。质询，人大常委会组成人员对有关机关的质询案的答复不满意时，可以要求被质询机关再作答复，从逻辑关系看，极易成为特定问题调查、撤职罢免的前奏或铺垫，甚至招致更严厉的法律后果。询问，经“一问一答”、“追问”、“补答”，当情况明了后即告结束，人大常委会组成人员对被询问机关的说明不满意的，有关法律没有规定可以要求再次说明。正如形象之说，质询看起来很美丽，用起来却带“刺”，好似“烫手的山芋”。相比而言，询问比质询要温和许多，少有咄咄逼人的气势和言辞的犀利。
　　从性质、目的、主体、对象、问题指向、形式和内容等十个方面区分。质询的法律层次高、效力大；询问的法律层次较低，效力较小。而 “专题询问”则是一种介于一般询问与质询之间的一种新的形式，是“柔”中有“刚”，温和中带有约束力的一种监督方式，具有较强的针对性、更大的灵活性、便捷的操作性、良好的互动性、明显的实效性等特点，是常委会组成人员知情知政、辅助审议的重要手段，也是增强人大监督工作力度、提高监督工作效果的重要方法。