贯彻落实新《预算法》应做好的几项监督工作 - 《公民与法治》 2014年第19期 (总第187期)

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贯彻落实新《预算法》应做好的几项监督工作

◎ 河北省人大常委会副主任　王雪峰

　　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《预算法》修正案，新《预算法》将于2015年1月1日正式施行。新《预算法》体现了党的十八大报告提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，十八届三中全会提出的“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”要求，规范了政府收支行为，强化了预算约束，对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，充分发挥人大的监督作用，加强社会主义民主政治建设都具有重大意义。贯彻落实新《预算法》，加强人大对财政预算的监督，应重点做好以下几个方面工作。
　　一、规范预算编制，为预算审查监督打好基础
　　新的《预算法》要求，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。规范预算编制，按全口径编制预算，既是政府规范预算管理的基本要求，也是人大实施预算审查监督的前提条件。一要编制好四本预算。四本预算即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。各级政府财政部门要认真编制四本预算，各级人大要监督好预算的编制，为实施管理和监督打好基础。二要体现新《预算法》的编制要求。此次修正案对预算编制的总要求是真实、完整、独立、衔接。具体来讲，就是在编制四本预算时，都应做到收支真实、数额准确，全面纳入、确保完整，分类明晰、减少交叉，衔接统筹、科学配置，各级在编制预算时要认真落实好这些要求。三要细化预算编制。报送人大审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。四要提高年初预算的到位率。各级各部门要将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，在年初即落实到具体单位和项目，切实提高年初预算的到位率。
　　二、加大预算执行监督力度，增强预算的严肃性
　　新的《预算法》对预算执行提出了新的更高的要求，更加强调预算调整的约束性、征收的合法性和支出的时效性。在预算的执行上人大要注意以下三个环节的监督：一是预算调整。经人代会批准的预算，非经法定程序，不得调整。二是预算征收。征收部门和单位必须依照法律和行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。各级人大要按照要求，监督有关部门和单位依法征收，不断提高各级政府一般公共预算收入质量，严防非税收入虚收空转，降低非税收入占一般公共预算收入比重，使预算收入征收与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，更好地发挥经济社会发展的保障和调控作用。三是预算支出。各级人大要监督本级政府及部门严格按照有关规定及时批复下达各类支出项目预算和转移支付资金，加快预算支出进度，提高预算支出的时效性，减少年终财政结余结转资金数额。
　　三、强化绩效预算监督，提高资金使用效益
　　新《预算法》六处强调了对预算支出情况开展绩效评价。在这方面，人大要注意做好两个方面的工作：一是监督政府加快推进绩效预算改革工作。以规范的管理结构为基础，以预算项目为载体，以绩效管理为主线，督促政府尽快形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理新机制，切实优化财政资金配置，提高财政资金使用效益，促进管理效能提升，做到围绕行政目标确定政府预算，围绕部门职责编制部门预算，让有限的财政资源产生更大更好的经济社会效益。二是强化绩效预算监督。要坚持以预算支出结果为导向，推进政府预算绩效管理为目标，认真研究相关立法和建章立制工作，不断健全制度、创新机制、改进方式，把监督贯穿于绩效目标审查、绩效运行跟踪、绩效评价实施、评价结果应用各环节，延伸到事关经济社会发展大局和民生建设的各领域。责成政府建立完善绩效结果应用制度，将绩效评价结果与下年度的预算安排挂钩，作为制定政策、分配资金的重要依据。切实将人大的“程序监督”变为“实质监督”，从“事后监督”变为“全程监督”，从“单一监督”变为“多元监督”，从“管住钱袋子”的监督变为“管好钱袋子”的监督。
　　四、大力推进预算公开透明，强化社会监督
　　此次《预算法》修订案不仅将“公开透明”写入立法目的，还首次明确了预算公开主体、时效和内容。一要推动各级政府和部门依法公开。各级政府要按照新《预算法》的规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人代会或其常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；各部门则应在本级政府财政部门批复后20日内，向社会公开部门预算、决算及报表，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明；政府采购情况要及时向社会公开。二要细化公开内容。各级政府及部门要严格执行，细化预算编制，确保人大代表和社会各界看得清、看得懂、看的明白。三要建立预算信息公开平台和监督体系。各级人大和政府、部门应在官方网站、主要新闻媒体设置专栏公开财政预算和审计报告，向社会全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，将预算收支信息置于“阳光”之下。同时，要建立完善社会监督体系，为公众和社会组织充分发挥监督作用提供保障。
　　五、关注政府举债监督，严控政府性债务风险
　　按照新《预算法》规定，今后只有省一级经国务院批准后，才可以在确定限额内，通过发行地方政府债券的方式举债，并且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除此以外，省以下各级政府及部门均不得以任何方式举债，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保（法律另有规定除外）。省以下各级人大要高度认识上述规定，严格按照要求，切实加强对本级政府及部门的监督，坚决防止以任何方式举债，或以任何方式为任何单位和个人债务提供担保等问题的发生。
　　六、加大问责监督力度，严格责任追究
　　强有力的问责和严格的责任追究，既是保证新《预算法》顺利施行的保障，也是各级人大监督管理的重要职责。本次《预算法》修正案的重点之一就是大大强化了问责和责任追究力度，共对4个方面、19种情况负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任和给予处分作出了法律规定。各级人大要切实履行好职责，加大问责和责任追究方面的监督力度，确保新的《预算法》的贯彻实施。具体来讲，要着力做好以下四个方面问责及责任追究的监督：一是违法编报预决算草案、批复预决算、进行预算调整，违反公开透明和预算管理法律规定的行为。二是预算收入征缴和拨付使用过程中的违法行为。三是违规举借政府性债务，挪用重点支出资金的行为。四是改变预算收入上缴方式，骗取预算资金，违规扩大开支范围、提高开支标准的行为。各级人大要督促审计部门加大工作力度，开展专项审计，监督有关部门进行问责，严格责任追究。
　　七、加强自身建设，提升预算审查监督能力
各级人大要按照新《预算法》的要求，着眼于经济社会发展全局，紧密结合本地区实际，进一步加强自身建设，着力提升预算审查和监督能力。一要加强学习。各级人大财经委要集中时间、集中人员认真学习新《预算法》，准确掌握精神、原则和各项规定，提高履职能力。二要充实力量。随着新《预算法》的施行，人大预算审查监督工作任务将更加繁重。各级人大要加强财经部门的人员配备，充实力量，为做好预算审查监督工作提供坚实保障。三要创新工作机制。各级人大财经委要适应新形势、新任务的要求，在工作机制上大胆探索，勇于创新，不断提升审查监督水平，开创工作新局面。