党的十八届四中全会专门作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是新形势下党全面推进依法治国，坚持依法执政，推进国家治理体系和治理能力现代化的纲领性文件。决定直面我国法治建设领域的突出问题，立足我国社会主义法治建设实际，着眼于法治建设的整体推进和协调发展，着力调动社会各方面依法治国的主动性和积极性，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了党的领导和依法治国的关系等一系列重大理论与实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切。特别是鲜明地提出坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系的重大论断，明确了建设社会主义法治国家的性质、方向、道路、抓手，必将有力地推进和加快社会主义法治国家建设进程。
从党的十一届三中全会提出社会主义法制必须“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的十六字方针，到党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针；从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，到党的十八大提出“加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国”；从党的十五大提出、十六大重申到“2010年形成中国特色社会主义法律体系”,到党的十八大提出“完善中国特色社会主义法律体系”；从党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化”，到党的十八届四中全会提出“坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系”，都是我们党坚持实事求是、与时俱进、一切从实际出发的思想路线，针对不同时期的发展变化和客观需要，提出的新思想、新观点、新论断、新战略。法治国家从“建设”到“加快建设”、“全面推进”；法律体系从“基本形成”、“形成”到“完善”；从“法律体系”到“法治体系”；从“中国特色社会主义”，到中国特色社会主义”法治理论”、“法治道路”、“法治体系”的提出，无不体现着历史的进步、时代的要求，无不彰显着我国社会主义法治从理论到实践的创新与发展，无不阐释着我国依法治国的中国特色、实践特色、时代特色。
怎样深刻理解和准确把握全面推进依法治国的重大战略决策，自觉把思想和行动统一到中央的决策部署上来，把人大工作在全面推进依法治国、全面深化改革、全面建成小康社会新形势下卓有成效地向前推进，是摆在我们面前的一项十分紧迫的理论和实践课题。我认为首先要从认识上把握好以下几个关键问题：
第一，深刻理解和准确把握“两个基本”。党的十八大以来明确提出“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”。依法治国的主体是人民，必须保证人民在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理各项国家和社会事务，体现人民当家做主。依法执政是我们党在新的形势下最基本的执政方式，基本内容体现在三个方面：一是通过法定程序，将党的主张上升为国家意志；二是党领导人民制定宪法和法律，也领导人民实施宪法和法律；三是党本身在宪法法律范围内活动。我理解，两个基本的核心就是实行法治，就是要用法律的规范和标准去衡量、规范和引导各种行为。四中全会决定明确指出：依法治国是坚持和完善中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。依法执政是依法治国的关键。同时强调，“坚持依法治国首先要坚持以宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”宪法是国家的最高法和根本法，各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，一起违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。
第二，深刻理解和准确把握“两个体系”。一个是法律体系，一个是法治体系。党的十五大提出、十六大重申，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日吴邦国委员长已经在十一届全国人大四次会议上宣布：中国特色社会主义法律体系形成。法律体系的形成就 意味着：涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全；各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定；相应的行政法规和地方性法规比较完备；法律体系内部总体做到科学和谐统一。新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期艰苦努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活总体上实现了有法可依，这是了不起的成绩。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义法治建设取得的重大成果，为新形势下全面推进依法治国奠定了重要基础。实践发展永无止境，立法工作也永无止境。四中全会决定提出的“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的任务依然很重。四中全会提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。“法治体系”这是第一次提出来。全面推进依法治国的总目标，明确了全面推进依法治国的性质和方向，以及工作重点和总抓手。全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。法治体系包括“五个子体系”：这就是形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。我理解，法律体系是静态的，而法治体系不是静态的存在，而是动态的过程，包括法律的制定、实施、监督、保障、实现等各个方面。法律体系是法治体系的重要组成部分，是法治体系的基础。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。没有完备的法律体系，中国特色社会主义法治体系就不可能建立起来。同时作为依法治国总抓手的法治体系，对法律体系的实施起着推动、监督和保障作用。
第三，深刻理解和准确把握“两个必须”。习总书记在十八届四中全会《决定》的说明中指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”四中全会强调指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”这“两个必须”的 提出，鲜明准确地论证了党的领导和依法治国的关系。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家做主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。因此，必须把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程和各方面。最重要的是要做到“三个统一”和 “四个善于”，即：必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉维护宪法法律的权威和尊严，对法律怀有敬畏之心。各级领导干部带头遵守宪法和法律，带头依法办事；自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。完善党委依法决策机制；党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。决定还明确要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。通过全面推进和切实实行依法治国，进一步改善和加强党的领导，巩固执政党地位，维护执政党权威。
第四，正确理解和准确把握“两个道路”。 党的十八大提出,坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进，并且阐明中国特色社会主义道路,就是在中国共产党领导下，立足中国国情,以经济建设为中心,坚持四项基本原则，坚持改革开放,解放和发展社会生产力，建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。四中全会决定鲜明地提出，“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。中国特色社会主义法治道路，与坚持走中国特色社会主义道路、中国特色社会主义政治发展道路是一脉相承的。习总书记在《决定》说明中指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一道路。在走什么样的法治道路问题上，必须向全社会释放正确而明确的信号，指明全面推进依法治国的正确方向，统一全党全国各族人民认识和行动。”中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，是坚持和发展中国特色社会主义道路在法治建设领域的具体体现。
全面推进依法治国的新形势、新任务，给各级人大及其常委会提出了许多新要求：
第一，善于运用法治思维和法治方式有效履职。人大的根本任务是推进民主法治建设，人大工作既要讲民主、重民意，也要讲法治、重程序，不断推进各项履职活动的制度化、规范化、程序化。在立法上，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。特别是抓住提高立法质量这个关键，坚持科学立法、民主立法，坚持以民为本，立法为民理念，防止部门和地方利益法制化。重视发挥人大主导立法工作和在立法中的主导作用。把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，在立法项目征集、起草、论证、修改、实施、监督等各个环节，发挥人大代表、普通民众和专家学者的参与作用。推动重点领域立法，依法推进改革、推进发展、化解矛盾、维护稳定，确保市场在资源配置中起决定性作用。在监督上，要完善监督体系，加大监督力度，综合运用多种监督手段，着力改进监督方式方法，努力提高监督实效。加强对各类规范性文件的备案审查，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。围绕建设中国特色社会主义法治体系这个目标，在科学立法的基础上，通过有效监督，促进和推动实现严格执法、公正司法、全民守法。着力推动执法责任和责任追究制，加强执法与司法监督，惩治执法与司法腐败行为。同时还要深入开展新颁布法规宣传普及，推动全民普法教育深入开展，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。依法做好人大信访工作，修改我省信访条例，把人大信访纳入法治轨道，确保合理诉求在法定程序内得到合理解决。
第二,加强和推进人大及其常委会制度、体制机制和能力建设。这项任务十分繁重。根据四中全会决定，一是必须建立即将拥有立法权的设区市人大立法机构与人员等组织，建立相关人大主导立法的工作体制机制。建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。建立基层立法联系点制度。二是加强备案审查制度和能力建设，建立规范性文件电子报备系统及审查网上受理平台，把所有规范性文件都纳入备案审查范围，加强规范性文件备案审查工作，及时发现和纠正违宪违法的规范性文件的制发和实施。三是优化人大代表和常委会组成人员结构，增加有法治实践经验的专职常委比例，从律师队伍、政法队伍、高等院校符合条件的人群，选拔人才充实到人大工作队伍。四是健全代表联络机构，增强人大代表列席人大常委会会议人数，加强常委会组成人员与代表、代表与人民群众的联系。五是探索建立预算审查工作机构，调整充实预算专业工作队伍，加强预算审查工作。六是加强对国有资产的监管，确保国有资产保值增值。七是建立人大选举任命人员任前法律知识考试制度和选举任免干部向宪法宣誓制度。
第三，切实提高人大及其常委会组成人员、人大代表和人大机关干部的法律意识和法律素养。一是先学一步，特别是要把和人大工作联系紧密的法律法规学深学透。二是切实增强宪法意识，树立法律权威。三是带头执行宪法和法律。法律的生命力在于实施。人大及其常委会作为地方国家权力机关，必要带头实践“两个基本”，带头建设“两个体系”，带头坚持“两个必须”，坚决走好“两个道路”，做社会主义法治理论和法治建设的倡导者、组织者、推动者。四是坚持“三个有机统一”，把党的领导、人民当家做主和依法治国统一于伟大的法治建设实践，统一于建设社会主义法治国家的伟大进程之中。
（作者系河北省人大常委会研究室主任） |
