地方立法权是宪法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。充分发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用，对于进一步加强和改进立法工作，提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系，更好地发挥立法在经济社会发展中的引领和推动作用，具有重要意义。
一、地方权力机关立法主导的重要性
地方权力机关立法主导，就是地方人大及其常委会在党委的领导下，更好地对地方立法进行全面把握、系统推进，对关键环节和重要内容进行统筹协调，使地方立法形成科学、统一、和谐、有效的立法框架，提升法律规范的整体和谐程度，提高立法质量，为经济社会发展创造良好的制度环境。多年来，地方人大及其常委会不断完善立法主导的体制机制，地方立法取得了骄人成绩。一方面，为法律体系的形成做出了突出贡献。比如，河北省人大及其常委会自1980年至2013年12月，制定的现行有效的地方性法规300多件，这些地方性法规，对促进经济社会发展、保护人民群众利益、维护社会稳定发挥了重要作用。另一方面，在立法中积极发挥主导作用，推动地方立法整体发展。比如，河北省人大及其常委会在省委的领导下，注重把握立法的方向和重点，确保地方立法整体协调发展；对立法规划和立法计划的确定进行统筹，未列入立法计划的立法项目议案主体一般不提交审议；对重要的立法内容进行协调，确保地方立法真正解决问题，具有权威性；对立法进度进行主导，列入立法计划的立法项目基本能够及时提交审议。
但在立法中，地方权力机关在立法主导方面也还存在一些问题，突出的是立法主导的范围偏窄，立法主导的深度偏浅，也有的还谈不上立法主导，立法的整体格局不和谐，来什么立法草案审什么，立法被部门利益所左右。这些问题的存在，影响着地方立法整体格局的和谐、统一，阻碍着一个立法行政区域立法质量的提高。特别是立法已进入后法律体系时期，地方人大及其常委会应当适应新形势发展的需要，充分发挥地方立法的主导作用，切实为经济社会发展提供及时、有效、有力的法律保障。这是目前需要加大地方权力机关立法主导力度的重要原因。
同时，在现阶段需要地方权力机关切实发挥立法主导作用，还有以下三方面的背景：
（一）地方立法发展进程的必然。地方立法一般认为走过了三个重要的发展阶段，也是权力机关如何发挥立法主导作用的体现。第一阶段是快速发展阶段。党的十一届三中全会召开到2000年立法法公布实施，为适应经济社会快速发展的需要，立法加速，法律、法规、规章不管在数量上，还是在质量上都出现了飞跃。但也出现了立法草案基本上由行政部门起草，内容上存有管理立法居多、法律规范之间“打架”等部门利益痕迹问题，行政部门主导立法明显。第二阶段是规范发展阶段。立法法公布实施以后至2011年中国特色社会主义法律体系形成，立法的科学化、民主化、体系化提上议事日程，立法越来越规范，质量不断提高。问题是立法的统筹还不够，立法一盘棋、和谐发展不足，立法框架的边界及内涵不明确，立法整体格局还需要提升和协调，立法各自为战，以行政部门需要为确定立法项目基础的情况仍未改变。第三阶段是完善发展阶段。法律体系形成以后进入这个阶段，其特点是对地方立法的要求越来越高，不管是立法发展目标的设定，还是体现法律体系的特点进行立法，不管是重要领域立法的确定，还是完善立法体制、工作机制和程序，都需要进行顶层设计和总体规划。地方权力机关发挥立法主导作用具有必然性。
（二）完善法律体系的需要。习近平总书记强调，要抓住提高立法质量这个关键，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。习总书记的重要讲话，对后法律体系时期的立法提出了新的更高要求，实现这一立法目标，权力机关应当发挥主导作用。完善法律体系重在加强重要领域的立法，这些领域的立法一般法律关系较复杂、矛盾交织、利益交错，是以前不愿啃而留下现在必须啃的骨头，而且是很难啃又必须啃下来的硬骨头，这项任务的顺利完成，需要人大及其常委会进行立法主导。
（三）引领和推动发展的需要。习近平总书记强调“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”地方立法要深化对法律功能的认识，法律具有规范、引导、教育和保障等多项功能，经济社会发展阶段不同，需要立法发挥作用的着力点也有所不同，在今后的地方立法中既要有对成熟措施升华的“滞后性”立法，也要有与改革发展相结合的同步性立法，还要有先立法后行为的引领性立法。这一立法理念的改变，打破了多年来的立法思维方式和立法模式，需要在地方立法中加以贯彻并做出较大调整。实现这一转变，需要地方权力机关在立法中发挥主导作用。
二、地方权力机关立法主导的范围
从地方权力机关发挥立法主导作用的发展进程，以及存在的不同认识上进行分析，专家学者和法律实际工作者一般都认为地方人大及其常委会进行立法主导，是履行宪法赋予的职权，是大势所趋，应当主动作为。关键是在立法主导的范围和立法主导的时机这两方面理解有所不同。
笔者认为，地方权力机关在立法中发挥主导作用，应当坚持三原则：一是地方人大及其常委会全面把握、系统推进地方立法工作，是宪法赋予的重要职权，享有立法主导权是法定权限，必须坚持并认真履行；二是立法主导主要是对立法的关键环节和重要内容进行统筹协调，不是大包大揽；三是立法主导的目的是建立科学、统一、和谐、有效的地方立法框架，避免零乱、碎片式立法。按照这一原则，地方权力机关在立法中发挥主导作用，主要应当体现在立法的关键环节和重要内容方面，其他的应当属于一般的工作范畴。以此进行划分，地方权力机关的立法主导应当分为立法内部主导和立法外部主导。立法内部主导就是地方人大及其常委会内部与立法有关的工作流程、工作制度、调研论证和起草程序等，这些应当属于内部主导的范围。立法的外部主导就是地方权力机关在立法过程中与外部具有相关性的关键环节和重要内容，把握这些环节和内容，就可以有效地形成立法合力，统一推进，促进整个立法的良性发展，地方权力机关主要在外部主导上发挥作用。在外部立法主导上大体应当包括四方面：一是立法重点和方向主导。在当地党委的领导下，地方人大及其常委会应当对整个立法进行通盘谋划，确定一个时期地方立法的指导思想、主要任务，以及加强地方立法的措施，统筹安排立法工作，使地方立法方向明、任务清，一体推进。二是立法项目主导。要通盘考虑立法规划和年度立法计划，紧紧围绕党委的中心工作，决策的重大战略部署，经济社会发展的突出问题，特别是对全省经济社会发展起重大影响、长远影响的事项确定立法项目，比如，河北省人大常委会今年将重大战略法制化、国土治理、地下水管理、城市地下管线管理等列入了立法计划，地方立法项目的确定更具有前瞻性、实效性。三是立法内容主导。立法内容规范的好坏决定着这项立法的成败。地方权力机关应当在重要内容方面发挥主导作用，要切实遏制或消除部门利益痕迹，使人民的意志充分反映到立法中来，要加强协调，加大规范力度，使符合改革发展需要的法律规范在立法中得到充分体现，对一些事关全局或者关系人民群众切身利益的立法项目，有关专门委员会、常委会工作机构应当牵头起草或者提前介入立法，指导、督促起草立法草案。四是立法进度主导。立法规划和年度立法计划一经制定，就具有法律约束力，除有特殊情况应当按程序批准外，都应当完成立法任务。当然，地方权力机关立法主导的范围不能仅仅限于这些方面，要按照党的十八届四中全会对依法治国提出的新要求以及立法实践的发展，不断研究调整立法主导的范围，确保立法主导作用发挥得恰到好处。
三、地方权力机关立法主导的对策及建议
（一）强化立法主导的要求。地方权力机关对整个立法主导工作要进行系统研究，统一部署，在地方立法的指导思想、立法目标、重点任务和工作责任等方面提出明确要求，以便立法议案主体以及起草主体遵循执行。特别是在制定立法规划以及立法计划时，应当及时提出要求，并通过新闻发布会等形式进行宣传，不断提高对立法主导权的认识，推进全社会对地方立法的关注和参与。
（二）强化立法主导的权威。地方权力机关在立法主导中，要切实行使好立法主导权，把好整体立法格局关、把好法律关、把好体现人民意志关。要把制定立法规划和立法计划放在突出位置，一项好的立法规划或立法计划制定出来，应当说立法就成功了一半，要在统一协调的基础上，围绕中心、根据需要、突出重点，统筹考虑提出立法项目。要把立法内容主导作为关键，阻止或剔除扩大行政权力、不利于激活市场主体活力和营造宽松市场环境、影响百姓权益的法律规范；对有利于改革发展的内容，要充分发挥人大及其常委会的主导作用，加强协调，使地方立法在引领和推动上发挥重要作用。同时，要加大常委会工作机构牵头起草和提前介入立法的力度，指导、督促立法发展。
（三）强化立法主导的制度建设。发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用，要从立法项目的确定、立法内容的规范以及对立法的要求等环节上，建立健全相关的工作制度和立法程序，充分发挥地方权力机关在立法中的组织、协调作用，将立法主导纳入规范化、法制化的轨道。
（四）强化立法主导的保障。随着地方权力机关立法主导的深入，工作任务将会越来越繁重。为适应这种变化，在机构设置以及人员编制上要逐步进行优化、调整和充实，特别是要加强干部队伍的专业化、职业化建设，不断提高适应立法主导工作的素质和能力。要对地方立法给予充分的经费保障，确保地方立法质量的不断提高。
（作者单位：省政府法制办）
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