人大代表是国家权力机关的组成人员，是人大工作的主体。人大代表履职质量如何，直接关系到权力机关能否全面有效地行使宪法和法律赋予的职权。我国人大制度建立半个多世纪以来，尤其改革开放以来，人大代表切实履行法律赋予的职责，参与行使国家权力，做了大量卓有成效的工作。但是也应该看到，人大代表存在着履职不积极、发挥作用不够的问题，一些人大代表不参加人大会议、不进行实地调研、不提交优秀的议案和建议、不联系选区选民等问题或现象突出，与代表职责不相称、与人民愿望相背离，严重影响了人们对人大性质、地位、作用的认识，也影响着人大工作有效开展。
一、问题的提出
当前，随着改革开放深化和市场经济发展，利益主体和价值取向日趋多元，人大代表的人员结构、价值观念发生了较大变化，实践中出现的一些代表消极履行职责的行为和现象引起了公众的关注。主要表现在：
一是代表履职不积极、不主动。参加人代会是人大代表履行职务的主要活动方式，但有些代表虽然参加会议，却是“会而不议，代而不表”，要么一言不发、置身事外，要么“讲成绩重复报告、找问题隔靴搔痒、提建议老生常谈”，发言质量不高，举手表决了事。有些代表平时很少主动到选区联系选民，被群众戏称为“挂名代表”。部分代表把代表职务作为一种荣誉，没有职责意识，有的甚至一届内没有提过一件议案或建议，没有参加过一次闭会期间活动，成为所谓的“会议代表”、“休眠代表”、“举手代表”。
二是代表自身素质不适应履职需要。相当比例的普通代表特别是基层代表，受自身条件影响，提不出好的建议或写不出符合要求的建议文稿，他们在听取审议计划、财政报告时，看不懂专业术语，弄不清计划指标，只能“审议不发言，表决随大流”。
三是议案和建议质量不高。主要表现在：（1）因准备不充分、能力有限，而无从下手。（2）过多地强调局部利益和部门的利益。向政府部门要资金、要项目、要政策，俨然成为本地区、本部门、本单位的“利益代言人”。（3）程序性的问题。有的代表对议案和建议的区别搞不清楚，把属于建议的问题作为议案提出；有些议案、建议的内容和格式不符合要求，文字表达不清，有的甚至没经过调查研究，缺乏事实和法律依据。
四是不正当行使人大代表的权力。有的人大代表越权干预行政和司法工作，有的借代表职务谋个人私利、解决个人或亲属问题，有的甚至以代表“头衔”为保护，进行偷税漏税、违法乱纪等行为，损害人民群众根本利益。
二、人大代表履职监督存在的主要问题
造成这些现象的原因是多方面的，既有代表自身的因素，也受社会客观环境的影响，但更多的是法律和制度层面的因素，代表履职监督机制不健全、不完善是其中一个重要方面。
（一）法律规定过于原则，缺乏与之配套的具体制度和程序。《选举法》虽然规定了直接选举的代表要受原选区选民的监督，但是没有规定由谁来组织监督。若把这个规定理解为选民自发组织监督，那么在实践中几乎不具有可操作性。人大代表是否履职没有硬性约束机制，履职效果的好坏也缺乏科学的评价体系。
（二）代表履职监督程序不健全。从目前的立法状况来看，各种法律、法规着重规定了各级人大的职权、组织、议事等。对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件、手段和可操作程序。这种立法上的缺位导致了部分人大代表履职监督的弱化。
（三）代表履职监督公开机制不健全。缺乏通过社会途径监督代表违法违纪现象和履职现状的途径，而在对违纪代表进行处理之后，缺乏向社会公布处理原因和处理结果的公开机制，造成了即使对代表进行了监督，也是处于较少被外界所知的状态。尽管代表法规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督；选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。但从总的情况看，对人大代表的监督仍存在严重的虚化现象。
（四）代表履职评价机制不健全。一是忽视日常履职行为规范。对于大量日常的履职行为，代表法缺乏有效制约措施，如履行代表职责消极应付、提出“雷人”议案和建议、利用代表职务谋取个人私利等等，都缺乏有效规范。二是偏重于“消极性”约束。对于代表可以做、有权做而消极对待或不作为的消极履职行为，法律上缺乏责任性规定，形成了代表“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的导向。
三、完善人大代表履职监督的构想
为了促使人大代表积极履职，在代表产生机制目前不可能发生变化的背景下，应建立较为完善的人大代表履职监督机制，形成多层次、可操作的代表履职约束制度体系，督促代表切实、有效地承担起代表职责，更好地发挥在畅通利益诉求反映渠道、保障人民群众合法权益等方面的职能作用。
（一）修改完善相关的法律。为了解决人大代表履职“倦怠症”，各地人大在工作实践中进行了一系列的探索和创新，如在代表监督方面，通过召开述职报告会、履职通报、履职公示等方式来监督代表履职行为；在代表考核方面，通过建立代表履职登记卡、履职考核表、活动考勤表等方式来强化对代表履职情况的监控和考评；在代表培训方面，通过法律、法规、政策等知识学习、代表履职经验交流、专家专题讲座等方式来提高代表履职意识、知识和能力。但是，这些制度设计和创新大都停留在地方层面，制度创新的效用难以扩大，制度的持续性、权威性、延展性、整体性等缺乏保证。为此，需要突破仅仅地方创新制度的实践态势，在更广范围和更高层面通过完善相关法律来建立代表履职激励、约束机制。
（二）确定代表履职监督主体。修改后的《代表法》一大亮点是，将“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”上升到了法律层面。但人大代表向选民述职工作还缺乏统一规范，程序与内容仍不尽成熟，细节也还存在某些争议，这使得选民监督代表难以操作，也给各地探索选民如何有效监督所选举的人大代表留下了一定的空间。虽然理论上只有选民才有资格考核人大代表，但实际上，选民由于信息不对称等原因很难对人大代表进行有效的或者实质性的考核，因此，应该实行“谁选举谁考核”的原则。按照我国人大代表选举的方式，可以实行县乡人大代表由选民直接考核，而县以上人大代表则由选举单位考核的办法，如全国人大代表的考核主体则是选举产生全国人大代表的省级人民代表大会的所有成员。笔者认为，人大代表来自选民，就应当由选民考核。具体的考核办法和考核标准，应由全国人大常委会制定。
（三）明确代表履职评价范围。对代表的考核，可以分为五部分，包括出勤考核、议案考核、活动考核、年度考核和任期考核。出勤、议案和活动考核模块是专门对代表某一方面的工作或履职情况的考核，主要是一种形式性考核；而年度考核和任期考核则是对代表履职的全面考评，具有实质性考核的特征。（1）出勤考核。主要考核代表参加人大会议情况、代表参加人大组织的调研、视察、培训等活动情况。（2）议案考核。主要是指对人大代表提出的议案或建议的考核，考核机构首先收集各代表议案或建议，然后聘请专家进行评审，从而列为若干等级。（3）活动考核。是对人大代表自主参与的公益活动、代表在公共空间发表言论、声音和观点等各种公共活动的考核。（4）年度考核。主要考核代表一年当中的履职情况或行为。年度考核一年一次，一般可安排在两会期间进行。（5）任期考核。由选民或选举单位对代表进行考核。任期考核是人大代表履职评价的根本和实质部分，也最能体现考核目的。不过，为了避免选民考核的操作难度、成本高昂等问题，对于任期考核需要有两方面限定：一是县乡代表履职情况由代表所在选区的选民直接考核，县以上代表履职情况由选举代表的机构来考核：一是任期考核次数限制，任期考核一般在代表任期内进行一次为宜。
（四）健全人大代表履职的信息公开制度。推动代表履职信息公开，可以让人民群众来评判代表履职的正当性和有效性。（1）建立代表公示制度。通过发放联系卡、建立代表公示栏等形式，公开其电话、电子信箱等，便于选民监督代表履行职务；另一方面，人大常委会机关要切实发挥好代表与人民群众之间“联络站”的作用，承担起代表与人民群众双向联系的具体服务联络工作。(2)推动代表履职行为的全方位公开。深化公开的内容，代表所提的议案和建议内容，会议期间审议发言情况和内容等，闭会期间建议办理情况及代表对办理情况的评价等，都要积极向社会公开。
（五）建立代表罢免制度。代表罢免制度除选举法规定的罢免条款外，还应包括罢免条件、罢免程序、罢免工作组织、罢免结果处理方式和公布等内容。特别应该简化罢免责任追究的程序和要求。例如法律规定选举县乡代表以得票数多的当选，但不得少于选票的三分之一，而罢免县乡代表则要过半数选民通过。目前基层反映罢免县乡代表较难实施，实践中很少有罢免案例出现也说明问题的存在，建议能细化程序、简化要求，使人民不满意的代表真正能够“随时可以撤换”。
人大代表履职的监督是一个涉及多个层面、多种具体职能和方面的系统工程，需要从考核主体选择、考核方式选取、考核结果使用等多个层面进行细致考量。本文对代表评价制度的设计和思考只是一个初步设想，其可操作性、可推广性仍然有待考察。
（作者单位：河北省社会科学院法学研究所）
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