人大法制委员会提出法规案初探 - 《公民与法治》 2010年第5期 (总第77期)

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人大法制委员会提出法规案初探

◎ 张保江

    随着我国改革开放的深入和民主政治的不断推进，对地方立法提出了更高的要求，法规起草是立法过程中一个必经的基础性阶段，是制定法规的关键步骤之一，它在地方立法活动中具有十分突出的地位。加强对法规案起草的研究和完善，无疑是提高立法质量的重要内容和途径。石家庄市人大常委会积极探索提高立法质量的新途径，第一次实行由市人大法制委员会起草并提出法规案，制定了《石家庄国家建设项目审计条例》，在审计内容、审计程序和审计结果的落实等方面，都较上位法有细化，都对工作有针对性，体现了若干亮点，突出了“管用”原则。本文结合这一实际就人大法制委员会提出法规案进行探讨，并请同仁斧正。
    一、法规起草工作现状和存在问题
    在地方立法实践中，由于奉行的是“谁提案，谁起草”的惯例，当前地方立法的提案主体基本上限于地方同级政府，因此由政府主管部门起草的单一立法起草方式成了目前地方立法的主要起草方式。以石家庄市为例，到目前为止，市人大及其常委会共制定法规41部，其中37部法规案的起草主体是政府主管部门，占92%。我们认为，法规案由政府部门起草固然有熟悉情况、掌握上位法等优势，但也存在明显不足，至少有以下缺陷：一是不同形式的部门利益倾向难以克服；二是不利于充分发挥人大常委会的立法主导作用；三是法规草案的质量难以得到保证。
    二、法制委员会直接起草和提出法规案的实践
    针对目前起草工作存在的问题和不足，石家庄市人大常委会主任会议提出在改进法规案的起草和提出方式上进行改进尝试，决定由市人大常委会法制委员会直接起草、市人民代表大会法制委员会向市人大常委会提请审议《石家庄市国家建设项目审计条例草案》。经过实践尝试，探索改进工作获得成功。市人大常委会经过两次审议，顺利通过这部法规，通过这一探索，为积极改进立法工作、提高立法质量积累了有益的经验。
    第一，着眼需要，慎选项目。法制委在选项时考虑到，近年来，随着经济的发展，特别是“三年大变样”工作的深入开展，石家庄市国家建设项目投资增长速度之快、投资规模之大，都达到了建国以来的历史之最。为进一步规范投资行为，防止国家建设资金的损失与浪费，提高资金的投资效益，迫切需要尽快制定一部适应石家庄市需要的国家建设项目审计条例，推动和规范石家庄市国家建设项目审计工作，为实现“三年大变样”和城市的长远建设目标提供法制保障。主任会议认真研究分析了制定该条例的重要性、紧迫性以及由人大部门提出法规案的有利因素和可行性，最终决定《石家庄国家建设项目审计条例》法规案由法制委员会直接起草。
    第二，高度重视，精心组织。整个起草过程，历时10个多月，历经前期准备、调查研究、草拟初稿、征求意见、重点论证五个阶段。常委会分管主任高度重视，具体指导起草工作。法工委领导对起草工作精心筹划，严密组织实施，认真抓好各阶段每一个环节的工作。在前期准备阶段，成立了由法工委主任牵头，两名立法经验丰富的工作人员和两名法律专家参与的强有力的精干起草班子。同时研究明确了制定本条例的指导思想和原则：在维护法制高度统一的前提下，立足找准和解决实际问题，切实达到管用；采取创立新制度与细化上位法相结合，力求设置的规范具有较强的针对性和可操作性
    第三，立前学法，确保“不抵触”。为全面掌握起草该《条例》的政策、法律依据，在前期准备阶段，起草人员系统地研究学习了与起草草案相关的《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《河北省国家建设项目审计条例》等上位法。吃透了上位法的原则、精神和规定。同时还研阅了立法法、行政处罚法、许可法等相关上位法。从而明确了不抵触的具体标准。
第四，把握主线，深入调研。把调查研究贯彻立法始终，紧紧围绕问题设置规范。一是下功夫找准问题。通过召开座谈会、实地调研、问卷调查等方式，全面摸清了石家庄国家建设项目审计的实情，认真分析、梳理了需要通过立法解决的五个方面二十九个问题。二是瞄准症结“对症下药”。对找出的问题进行深入的讨论和研究，力求找出症结，并针对性地“开处方”、设规范。三是“借脑”解决问题。先后查阅考察了济南、徐州、上海、淄博、天津、广州、郑州、深圳、珠海等地的立法做法，借鉴了适合石家庄市情况的若干经验。
    第五，突出地方特色，着力提高操作性。《条例》共设49条，大部分条款属于创制性和细化补充方面的内容。在审计内容上除了细化上位法关于预算执行情况审计和竣工决算审计外，增设了绩效审计和跟踪审计内容；在审计程序上，把笔墨重点用在了制约被审计单位主动接受审计和审计机关认真实施审计上，对审计申请、审计起止时限、报送材料等，都做了具体规定。为保证审计时效，条例设立了待结价款制度，明确规定建设单位在订立与建设项目有关的各项施工合同时，应当约定保留20%比例的待结价款，以确保审计决定的落实；在审计结果的处理上，重点明确了审计决定应当作出处理的事项及移交处理的事项，强化了对执行审计决定的约束。
    第六，认真听各方意见，实现取长补短。在努力扩大立法民主的基础上，为了执行畅通，在征求意见和论证阶段，反复征求了市审计局、建设局、财政局、发改委等执法主体和相关部门的意见，征求了市长、分管副市长等市政府领导的意见。同时还征求了建设单位、施工单位的意见，并就一些重点问题及其解决办法进行了充分论证。为日后执行法规奠定了基础。
    三、法制委员会直接起草和提出法规案的主要好处
    1、有利于充分发挥立法机关的主导性。人民代表大会制度决定了立法机关应当主导的立法。立法机关主导立法不应仅存在于审议和表决阶段，同样也体现在起草过程中。立法机关应当使自己的立法目的和意图成为法规草案起草的指导思想和原则，将所代表的人民利益贯穿于法规草案起草的全过程。由法制委员会直接起草法规案这一探索,确保了立法机关能够自始至终行使立法这一重大事项决定权，使立法机关在立法活动中的主导作用得到了充分体现，实现了权力“回归”。
    2、有利于体现公平公正公开的立法原则。部门起草方式,让管理者“设计”自己的管理权,对被管理者来说,难有公平可言。这一探索体会到，人大立法机关较易树立全局意识，考虑问题能兼顾平衡政府部门和管理相对人各方利益，站在公正的立场上，草拟出体现各方利益、公正公平的法规草案。另外，人大立法机关可以利用自身的特殊地位，与各相关部门和社会各界广泛接触，认真听取他们的意见和建议，充分保证社会利益各方在法规案起草阶段公开的进行沟通和协调，通过扩大立法透明度，提高法规的公正性和科学性。
    3、有利于提高效率，降低立法成本。目前石家庄市立法过程大致可分六个环节：即政府主管部门起草——市政府法制部门审修——人大有关委员会初步审议——人大常委会审议——法制委员会统一审议——人大常委会审议通过。这六个环节对立法，可以起到层层把关的作用，但也存在不少不必要的重复，加大了立法成本。另外，各部门的执法理念、管理水平的差异导致法规草案质量参差不齐。有些基础差的法规草案出现的问题，常常因“基调”已定，很难通过“修修补补”来改变，到了人大审议阶段有的可能要推倒重来、另起炉灶，结果是花费了大量精力，浪费了大量资源，法规却不能及时出台，拖延了立法的进程。法制委直接起草法规案不仅减少了环节，而且作为法定立法专门机关，具有熟悉立法程序和原则、较为善于发扬立法民主和突出解决实际问题等长处。这些都是降低成本提高立法效率的必要条件。
4、有利于锻炼队伍提高立法工作水平。从整体来看，目前各地人大常委会地方立法机关从事立法工作的人员，数量偏少，知识结构不尽合理，缺乏兼通法律、经济管理和社会管理的复合型人才，整体素质有待提高。直接起草和提出法规案为法制委机关工作人员提供了学习实践和提高立法水平的良机。通过起草立法项目，可以涉猎多种相关领域的专业知识，不断丰富完善自身的知识结构；通过起草法规案的调查研究工作，能够较好地提高从实践中认识和把握立法规律，发现问题、分析问题和解决问题的能力。另外，在法规草案的结构安排、制度设计及文本的文字表述等立法技巧方面也都能通过具体起草工作得到锻炼和提高。
    20多年来，地方人大及其常委会在地方立法方面，已经积累了丰富的经验，完全有能力在地方性法规的起草工作中发挥主导的作用，今后应逐步增加人大自主起草法规案，增加人大各专门委员会和工作机构的起草任务。当然，人大及其常委会机构提出法规案作为一项新的方式，尚需在立法实践中不断探索、创新和完善。