人大质询制度探析 - 《公民与法治》 2010年第11期 (总第83期)

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人大质询制度探析

◎ 杨丽娟

　　十一届全国人大三次会议工作报告提出：全国人大将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门的专题汇报，邀请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。这是在监督法生效后全国人大首次提出专题询问和质询，被媒体描述为“束之高阁”的人大“质询权”将再次被“激活”。
       一、质询制度的重要性、法理依据及法定程序
　　质询权是我国各级人大代表或常委会组成人员, 按照法定程序，就特定问题问询有关国家机关及其公职人员，要求其作出解释、说明和答辩并可据此采取进一步措施的权力。我国法律将“质询权”拆解为“质询”和“询问”两种方式。询问因其程序简捷、监督性质温和等特点而备受各级人大及其常委会的青睐，运用较多；质询在解决问题方面更有效，通过一个又一个质询案，很多人民群众反映强烈及久拖不决的热点、难点问题得以化解。
　　1、质询的作用。其一，是实现权力制约的有效手段。法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国阿克顿更是写下千古不朽的警句“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对会使人腐化”。因此，孟德斯鸠得出结论：“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”诚然，让权力在阳光下运行是众所周知的政治理念，但行路艰难。政府工作报告中提出：“要创造条件让人民批评政府，监督政府。民众理应有表达权、话语权、监督权。”人大的质询权作为一种行之有效的监督手段，其监督面之广泛，监督之及时在整个权力制衡体系中的作用是不可小觑的。其二，可以树立人大监督的权威地位。历数近几年全国各地发生的重大社会事件，绝大部分根源于对权力的制约和监督的力度不够。安徽阜阳的“毒奶粉事件”、“白宫”举报案事件及一系列司法腐败等，此类事件大多遵从“媒体曝光——舆论批评——领导过问——相关部门整治或对相关负责人免职”这样的处理程序，民众对这类事件诸多问题的质疑一浪高过一浪。因此，我们需要重新“唤醒”并“激活”质询制度，并使其常态化，成为人大监督制度中不可或缺的元素，改变人大“橡皮图章”的形象。
　　2、质询权的法理依据。我国的质询制度始于1954年的宪法，时称“质问”；1982年的宪法将质询主体扩大到全国人大常委会组成人员，将质询对象限定为国务院及其各部委，时间限制在开会期间，但关于地方各级人大质询权的规定被删除。随后，地方各级人大也相继在一些地方性法规中规范质询制度，由此形成了一个在《宪法》第七十三条统合下的一系列宪法性文件和相关法律法规，逐步勾勒出我国质询制度的框架。
        3、地方人大提交质询案的适用程序。质询的程序，是指质询的主体在对监督的对象进行质询时必须遵循的步骤、时限等规则。代表法第十四条规定：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。”组织法第二十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。”由上述规定来看, 地方各级人大和常委会的质询程序有一些共同的规则: 质询案只能在“两会”期间提出；必须以书面的形式提出质询案；个人无质询权, 只有联名才能提出质询案；受质询的机关必须作出答复，等等。
　　二、我国质询制度的历史沿革
　　从共和国首例质询案开始，各地人大启动质询程序的个案越来越多，其中不乏一些“经典之作”，彰显了人大行使质询权从沉默至有声，由弱渐强的发展过程。
　　起步期——1954年至1979年　质询作为一项权力载入宪法文本。1954年《宪法》第三十六条的规定: 全国人大代表有权质问国务院及其各部、委。这一时期的质询制度是原则性的,缺乏相应的程序保障,因而未能付诸实践,但质询制度以宪法法律文本形式得以确立,其宪政意义不可低估。
　　尝试期——1979年至1989年　质询制度在实践中被启动，一些可操作的规定陆续颁布。1980年在五届全国人大三次会议上,由时任清华大学校长的刘达牵头，发起了共和国第一例质询案——“上海宝钢工程建设问题质询案”，北京、天津、上海等5个代表团170多名代表，先后4次向冶金部提出质询。随后，质询案开始活跃在地方人大，两会上的辩论和博弈日渐激烈。1989年湖南七届人大二次会议期间，代表就清理整顿公司问题提出质询案，在长达3小时的质询过程，副省长杨江泉的答复让代表非常不满意，177名代表向主席团提出罢免案，经大会投票表决，最终罢免了这位副省长，开创了人大罢免政府组成人员的先河。随后，质询变为约见、询问等较为温和的方式，刚刚起步的质询制度沉寂下来。
　　成长期——1989年至1998年　质询制度的操作规程开始逐步细化,基层人大中出现了一些具有代表性的案例。1990年7月, 江苏省兴化市十届人大常委会第二次会议上,8名常委会委员质询市政府,违规征收的教育基金被“叫停”。1994年2月, 湖南省湘潭县十届人大三次会议上, 人大代表对肖文和等人非法生育、罗斌贪污案、水利建设等问题提出了质询案,随后，县政府开除了肖文和等人的公职, 并对237名违法人员进行了处理。
       突破期——1998 年至2006年　人大代表通过表决评判受质询机关的答复是否满意, 成为地方人大质询的新内容。2000年广东省九届人大三次会议的佛山代表团20名人大代表就南江工业园电镀城污染问题质询省环保局,并对答复结果进行了3次表决,表决结果为不满意。其后，省环保局局长被调离，一名副局长被撤换,副省长向代表检讨。2004年初, 黑龙江省十届人大三次会议上,万文国等10名代表联名提出“关于滨江桥收费站的质询案”，2005年1月，省政府在常委会会议上报告了关于这一质询案的办理结果，滨江桥上的收费窗口从此关闭，代表对质询案的答复表示满意，黑龙江省首例质询案划上圆满句号。
　　之后，随着《监督法》的颁布实施，质询制度在各级人大中开始沉寂下来，进入“休眠期”。
　　三、质询制度存在的问题及原因探析
　　质询制度在近几年的实践中虽然对于人大监督权威的树立及推动政府廉政起到了一定的促进作用，但是，无论是全国人大还是地方人大，在质询权的行使上均不尽如人意。质询案的数量少、质量参差不齐、质询在实践操作中不规范，等等。
　　问题一：质询的内容和客体缺少明确界定。目前法律条款中仅规定质询的对象是“一府两院”的工作，而没有包括相关责任人。这些负责人及组成人员均由同级人大及其常委会选举及任免，理应接受人大的监督。前些年，一些地方人大开展的对政府部门和部门负责人的“评议”工作，取了宝贵的经验，社会中的反响也很大，后因《监督法》的出台而暂时搁置。
　　问题二：无紧急质询制度。根据现行法律规定，质询案只允许在召开人代会和常委会时提出。但通常情况下, 人代会会议期较短、议程较多，即便有代表团或符合法定人数的代表向大会提出质询案，也因时间上无法安排，难以纳入大会议程；常委会会议期间，法律并未规定人大代表可以通过常务委员会组成人员间接提出质询案，且常务委员会组成人员在人大代表中也仅占极少数比例，不具广泛代表性。质询无法作为人大实施监督的“常规武器”。
　　问题三：提出质询案人数上的限制。根据现行法律规定，质询案的提出，全国人代会需要30名代表联名、地方人代会需要10名代表联名。现在各地人代会的会期都较以前有所缩短，发起质询案的代表事先要做很多的调查，且质询案又不是通常意义上的代表建议和议案，其争议性和敏感性较强，短时间内联系多名代表，难度很大。
　　问题四：缺失对质询结果的问责制度。《宪法》第七十三条、《全国人民代表大会议事规则》第四十四条对质询案处理的规定如下：“……质询的机关必需答复”，“提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，由受质询机关再作答复”。法律只规定“必需”以及“不满意再答复”，却没有被质询机关需承担法律责任的规定。如：再次答复后仍有过半数代表不满意怎么办？如果受质询机关或个人不如实答复，搪塞、拖延甚至拒绝答复怎么办？答复后不去纠正或者不去办理怎么办？这样缺失了法律追究和责任承担的质询，容易让被质询者对质询效力滋生漠视感，质询就会失去原有的威慑力。而在西方国家的质询制度中,带有辩论性质的质询往往导致内阁倒台或大臣下台。如法国的正式质询会引起议员对政府施政方针、政策的讨论和表决,导致对内阁的不信任投票。“第三共和国最初的20年间有29次倒阁,其中有10次是由质询引发的”。
　　原因探析：质询制度在运行中存在上述问题的原因比较复杂。首先，对于质询案，被质询机关有“出丑”的感觉，甚至可能带来严重的法律后果。质询看起来很美丽, 用起来却带“刺”, 成为“烫手的山芋”, 令质询对象谈质询而色变。政府不欢迎质询，人大和政府之间的博弈因为制度设计和观念的因素使得质询运用的少之又少，质询基本上还处于虚置不用的状态，没有形成常态化。如全国人大迄今只启动过2件质询案，而“英国1987年至1990年，各次年会平均质询数高达5万件”。其次，从现在的人大代表结构看，非常高的官员代表比例已成为我国人大制度的“怪味豆”。我国宪法明确了人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务，但对人大代表是否可以同时担任上述职务未作规定。因此，产生了许多行政、司法机关领导人兼任人大代表的现象。政府官员与代表一身两任，被监督者同时又是监督者，代表质询政府, 颇有些“自己质询自己”的味道。从法理上说有矛盾，在实践中也有弊端，自我监督难以到位，人大质询权必然被搁置。再次，2007年监督法颁布实施，有整整一章的篇幅，对询问和质询作出规定，但只是把多部法律中有关质询的规定做了简单的集合，缺乏整套质询程序，可操作性不强。虽然一些地方人大陆续出台了实施细则，但针对质询的表述却无实质性的突破，“人大失语, 监督缺席”，质询权的沉寂，与法治意义上的政治和谐相悖。
　　四、完善质询制度的对策及途径
　　关于质询主体方面：一是增加人大专门委员会作为质询提出的主体。专门委员会作为人大及其常委会的工作机构，具有经常性和专业性的特点，与“一府两院”有关部门联系较多，了解并掌握大量的资料，可以提出具有专业性的质询。二是赋予人大代表及常委会组成人员以个人名义提出质询的权力。相比书面质询,口头方式更加便捷灵活,易于发起，特别是在媒体和社会公众的广泛关注下,唇枪舌剑的口头质询既有利于代表以一种负责任的态度对待质询案，也能使质询案的提出增添及时性和灵活性。三是建立质询主体回避制度。在相关法律中规定如果各级人大代表或常委会组成人员与质询对象有利害关系，抑或与所质询问题存在法律上的利害关系时，应主动回避，不得以个人的名义或联名的形式提出质询，以此保证质询的客观公正性。
　　关于质询的内容方面：质询内容应当界定为：有关国家机关或其工作人员的重大违法、违纪行为；涉及公共利益的政策行为；人民群众反映热烈、影响广泛的问题，如安全生产责任事故、突发性群体事件及社会恐怖事件等，以及人民代表大会主席团或常委会会议认为需要质询的其他内容。同时,也应当规定不应受到质询的事项,如，当质询内容涉及外交、国防等机密事项时,质询对象有权以“涉及国家机密”、“危害国家安全”等理由拒绝回答。特别需要指出的是，在对法院进行质询时，为了保证司法公正，法律应对质询的内容作出特殊的限制性规定，除非案件审理过程中存在明显违法行为，应尽量避免对尚未审结的案件提出质询。
　　关于质询程序方面：一是确立“紧急质询制度”。即在本行政区域内发生自然灾害、社会动荡等重大事件，有关国家机关处理不当, 或可能处理不当时, 为了及时补救、纠正失误,人大代表可以按照非常程序提出“紧急性质询案”，提出后由常委会责成有关部门受理。二是赋予人大代表闭会期间的质询权。可以比照《地方组织法》第二十八条和四十七条的规定制定如下规则：在人民代表大会闭会期间，代表可以提出对本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案; 质询案由人大常委会交由受质询机关在常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复，提质询案的代表有权列席会议，发表意见，并对质询答复进行表决。三是明确质询的法律后果，将质询制度与人大的其他监督方式联合使用。赋予质询主体享有提案权、答复决定权和追查权,强化对政府实质性的“问责”职权,把质询落到了实处。如，质询与特定问题调查委员会的联合，质询与罢免衔接等。可以规定，质询的答复结果需要过半数以上的参加会议的代表通过，否则进行二次答复；再次答复仍不满意的，将对受质询机关及其负责人启动调查程序，成立“调查委员会”进行专项调查；对于弄虚作假、搪塞、拖延甚至拒不接受调查的，或态度恶劣，虚假答复的，常委会将追究其责任，对责任人提出罢免案。
　　综上所述，笔者认为，现阶段，人大质询政府的最终目的绝不是以弹劾及罢免为目的，而是为了帮助“一府两院”查找问题、改进和促进工作。诚然，审慎的监督是必要的，任何一项权力都不应当被滥用，但审慎不意味着弃而不用。笔者坚信并期待着，随着我国政治体制改革步伐的加快，终有一天，人大质询权的监督作用将真正焕发出光芒。

责编：李韬