部门起草，积弊重重
2002年7月18日，方女士乘坐飞机途经北京飞往大连。在首都机场，方女士发现自己的箱子被撬开一个大口子，经国航工作人员检查，装在箱内的价值4000多元的摄像机和照相机不翼而飞。一周后，国航答复说物品已经丢失，赔偿额度将参照《民航法》相关规定，每公斤赔偿20美元。方女士丢失两件物品重量约为1公斤，因此，可获约170元人民币的赔偿金。2002年9月，四川省绵阳市邮政局将客户的200万封邮件卖进废品收购站，造成客户上千万元的经济损失。但是按照当时邮政法的规定，该邮政局不需要给客户任何赔偿，甚至连道歉也不需要。2007年，太原市人大常委会委托市劳动保障局起草的《太原社会保险条例》，在初审阶段就被要求重新修订，因为“在最初的《条例》中，大部分都是针对如何征收、征缴社会保险金的内容，考虑的是本部门的权利和利益，而没有体现出百姓的利益和对自身的监管。
以上这些个案，表面上是相关法律对公民人身权益的侵害，实则是暴露了政府部门立法的缺陷与弊端。
我国传统立法普遍采用人大起草或委托相关部门起草、提交人大常委会审议的模式，并且沿用至今。相比较而言，行政机关以其强大的权力、影响力以及特有的专业优势，使得立法机关不得不依靠他们来进行法律的起草，据统计资料显示，全国各省、市人大常委会每年出台的地方法规中，有90%以上是由相关行政机关起草的。尽管有些省的立法机关在法律草案表决前，会面向社会征求意见，但是，由于草案基本框架已经形成，加之意见的征求与吸纳也不充分，因此最终通过的法律往往留下了深深的“部门利益”的烙印。所以，仅仅依靠表决前的征求意见程序，很难破解“部门立法”之弊。
部门立法的结果不言而喻，由于起草者大多是日后执行此法的行政部门，他们会在草案中比较周到地考虑本部门的利益和执法方便，却忽略了相对人的权益和实行的不便。有相当一部分法律法规，不论从法律条文还是从实际执行效果上看，最终往往都成了“公民权利限制法”、“部门权力扩张法”，而不是真正符合现代法治要求的“权力限制法”和“权利保障法”。
北京大学立法学研究中心主任周旺生教授认为，“二十多年来，我国绝大多数的法律法规还没有起到所应起的作用。已制定的400部法律中，司法机关经常据以办案的只有30～50多部。其他的基本上都未能司法化，国家机构中的立法人员达不到素质要求是主要原因。政府立法最大的弊端是不够中立，会强化和保护部门利益，有意或无意阻碍司法进步，这是一个本能的反应，如果全部由其起草，会弱化其他方面的利益。”
部门立法的弊端与缺陷，一直饱受人们的诟病。这也是全国和地方人大常委会一直试图破解的问题。其实早在2000年3月，全国人大通过的《立法法》就规定，“立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。”，近些年来，为破除部门立法“一统江山”的格局，地方人大常委会也进行了一些新的立法尝试。开门立法，民主立法，成为各地人大常委会的制度性选择；立法主体的广泛性，法规草案来源渠道的多元性，也正成为各地人大常委会改变原有立法格局，提升立法质量的新思路，新探索。
委托立法，破除坚冰
2002年9月25日下午4时30分，随着主持人宏亮的声音宣布“通过”，全国首个由律师事务所起草的地方法规——《重庆市物业管理条例》正式诞生。当时，国内媒体对此有诸多激情的评价：重庆市人大常委会委托第三方立法，破除了部门立法的坚冰，抒写下中国法治进程的新篇章。
以重庆为先，委托立法这一新的立法方式，开始被频频摆上各地人大常委会的立法餐桌。2004年，海南省人大常委会在研究制定《海南省经济特区促进私营个体经济发展条例》过程中，委托海南大学、中国（海南）改革发展研究院的专家学者提出专家修改稿，这又是一次很有成效的尝试。时年7月，时任北京市人大常委会副主任的索连生接受媒体采访时喜悦地表示，“北京市人大常委会今年第一次将三个条例的调研工作委托给了三个学术研究机构。按照协议，北京市防震减灾学会承担了城市防震减灾方面的调研工作，北京市立法学研究中心承担了公共卫生条例的调研，北京市法学会经济法学研究会承担了企业信用管理条例的调研。”而与北京近在咫尺的另一个直辖市天津，在立法革新上也不甘落后，2005年，天津市人大常委会将《天津市地方立法听证办法（草案）》委托给市律师协会起草。当时的市人大法工委主任高绍林说：“这是人大民主立法、开门立法的新尝试。”
值得一提的是2006年，这一年，重庆市、山东省、武汉市、郑州市人大常委会委托律师事务所或高校起草了农村土地承包、消费者权益保护、企业经营者权益保护、物业管理条例。委托立法，开始形成气候。特别是当年6月，甘肃省兰州市人大常委会通过了《关于进一步提高立法质量的意见》，规定“专业性较强的法规可采取委托起草或招标起草的方式”。这是地方人大常委会首次以制度形式，将委托立法的做法固定下来。受这些成功经验的影响，2007年6月，青岛市人大常委会一次进行了两项立法委托，他们分别与山东德衡律师事务所、山东文康律师事务所签订了委托协议书，委托他们分别起草《青岛市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》。青岛市人大常委会的这一跨步，也许正是当时渴望根除立法积弊，急切寻觅立法新路的各省、市地方人大常委会的一个写照。而这些委托立法的新尝试，也的确给我国地方人大常委会的立法工作，带了新的风气。9年来，全国各省级人大常委会及有立法权的市级人大常委会，以委托调研或起草方式产生的地方法规已达70余件。委托立法已成为地方人大常委会改革立法模式的新趋势。
就此，人民代表大会制度研究学者王亚平说。“委托立法打开了立法新思路。社会团体和专家学者通常与规范的事项和部门没有直接利害关系，可以兼顾多方面的利益，特别是公众利益。同时又具备业务专长，可以弥补传统提案主体在精力、人力和知识等方面的欠缺，有利于立法的科学性和客观公正。”
中南财经政法大学石佑启教授则认为，“地方性法规草案交由中立的专业人士起草，是我国今后的立法工作方向，也是依法治国的重要举措。法律专家们具有较好的法律功底，对法理的认识更清楚，对最新研究成果更熟悉，可以从法理和宪法角度较好地把握法制的协调和统一性；同时，他们密切关注法制建设中的现实问题，深入社会基层进行调查研究，能广泛吸纳社会公民和组织的意见和建议。”
引入竞争，完善制度
笔者通过对各地人大常委会委托立法案例进行认真实证分析后发现，或许是因为“摸着石头过河”的缘故，这种委托仍存在这样那样的不足，有诸多需要进一步完善之处。以宁夏为例，受托方宁夏合天律师集团是否能顺利完善草案的起草工作？靠什么保证他们起草的草案一定能取得成功？万一他们的草案不被人大接受，草案起草工作将何去何从？这不由让人联想到《重庆市物业管理条例》。这部法规虽然开了律师起草地方法规之先河，却也是一次尴尬的尝试，当时，律师们起草的法案送交市人大常委会后，被“推倒重来”，又回到了“部门立法”的老路上。这令最终通过的《重庆市物业管理条例》，与律师们最初拟定的草案相比，已是“面目全非”。这个极端的例子表明，委托社会力量起草法规草案虽好，但我们却不能回避失败的风险。同时，在受托方“只此一家，别无分店”的背景下，难免会令受托方产生“皇帝女儿不愁嫁”的错觉，因为无竞争而产生惰性，起草草案时并未充分发挥自身优势，从而影响到法规草案的质量，并最终给这种宝贵的立法尝试留下败笔和缺憾。故此，笔者以为，适度引进竞争机制应是委托立法过程中的应有程序。
事实上，一些地方已经开始探索改进委托立法的方式，通过招投标确定受托单位。2008年，太原市人大制定出台《太原市文化产业促进条例》时，就采取了以招标方式来选取起草者，由省、市人大代表，非竞标单位的专家组成评标委员会，对报名单位提供的起草方案架构进行评定，最终选定两家中标单位。中标单位每家获补助3万元。太原市通过招投标方式确定中标单位，起草草案的做法，内涵丰富、意义深远，值得其他地方学习借鉴。但有待商榷之处在于，太原市的招标立法，竞争仍然停留在起草方案架构的层面上。因为两家中标单位，无论其起草的法规草案质量如何，都能得到同等金额的补助。
立法工作本身就是一个博弈的过程，博弈的结果，应该是最权威、最理性、最能代表和反映人民群众的意志和利益的。在笔者看来，委托立法除了需要人大常委会通过竞争确定谁是起草者，还应对各起草者的草案质量开展竞争。在这方面，“徐州模式”或许可以给我们带来有益启示。2009年3月12日，徐州市人大常委会有关部门负责人分别与中国矿业大学文法学院、市中级人民法院研究室、江苏盛仪律师事务所的负责人签订了法规草案委托调研、起草协议，将倍受社会关注的《徐州市市区利用非商业用房从事经营活动若干规定（草案）》委托给三家单位调研、起草。
在笔者看来，徐州市在委托立法过程中，对各“版本”的起草草案质量开展竞争之举，实属难能可贵。但问题在于，凭什么确定这三家单位？徐州市没有通过公平竞争确定受托单位，存在重结果、轻过程，重实体、轻程序的问题，仍使这次委托立法过程不够完美。
笔者期盼，在推行委托立法的过程中应该完善竞争机制。将太原、徐州等地的成功经验有机结合起来，取长补短、发扬光大。建立健全制度，完善程序，形成“由头到尾”的、更深入的竞争。
平衡博弈，不可偏废
委托立法的目的，是为了避免部门利益在法规中的寻租，但是，这是否就意味着与法规相关的行政部门必须要退避三舍呢？
北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌说：“立法过程本身就是一个多方利益博弈的过程，你完全可以不顾他人感受，只说出自己利益，他人也是如此。只要最终决策者能够平衡好各方利益，‘部门起草’即使偏颇，也将最终得到纠正。所以，委托立法不应把行政机关完全排除在外，这不能使法规在出台过程中得到充分博弈。”
就此，笔者采访了全国人大常委会法工委立法专家胡健先生。胡健认为：“委托立法中把行政机关完全排除在外，可能会使委托立法走向另一个极端。一方面，如果行政机关的意见在立法起草过程中没有得到充分反映，势必导致社会主体起草的法律草案重视‘公平’忽视‘效率’，影响政府公共服务职能的充分发挥，使全社会出现‘不利益’的无奈局面，进而导致政府提供的公共服务质量下降。另一方面，委托立法的初衷是实现立法科学性、民主性和社会性的统一，但其前提是委托的立法成果即草案能获得大多数法律主体的赞同，在平衡各方面利益的前提下尽快获得通过和有效执行。如果委托立法的过程中人为排除了有关法律主体的参与，最终结果将是草案无法得到通过或通过有相当大的难度，在法案的审议过程中只得再次进行利益的博弈，无形之中就增加了立法的成本，委托立法的初衷也没有得到最终实现。即使委托立法的草案获得通过，由于起草过程中没有充分听取其他法律主体的意见，执行中也会大打折扣，达不到预期的立法目的。”
“立法的过程是利益的博弈、权衡和协商的过程，只有各方进行充分博弈、有效权衡和充分协商，立法才能体现公平与效率的有机统一。在委托立法中，立法机关既要发挥社会力量的积极性和主动性，又要充分考虑行政机关社会管理与公共服务的职能。只有把两方面有机统一起来，才能切实降低立法成本、提高立法质量、保障执法效果。”
从这一点来说，笔者认为太原市人大的做法无疑值得称道，在制定《太原市文化产业促进条例》时，他们不但从处于中立方的投标单位中选取两家起草两份方案，同时，也让太原市文化广播电视局起草一份方案，最后由市人大进行汇总，并提交审议。
笔者认为，地方人大常委会委托立法项目，不妨打破地域、行业等方面的限制，鼓励社会各方面的力量参与其中。通过招投标等方式，公开、公平、公正地确定包括相关行政机关在内的多家草案起草单位，让相关各方诉求利益能有均等的机会。同时，在起草者完成草案后，人大常委会有关部门应组织召开论证会、听证会，通过起草人陈述、回答评委询问、各起草人相互辩论等程序，将各草案的利弊长短充分地展示在评委面前。评委们比较甄别，做出判断。最终，分清优劣，使最优“作品”脱颖而出。在此基础上，人大常委会有关部门再借鉴其他草案的优点，形成比较成熟的草案，供人大常委会审议。
经过这样充分博弈论证的法规草案，其出台后，才会是兼顾各方利益，并具有可操作性的良法，从而最终实现立法机关委托立法的初衷。 |
