改革开放以来，我国各级立法机关和政府部门制定了大量的法律、规章，但从目前的法律实施状况来看，由于立法主体的数量较多，使得法律冲突产生的可能性增大；又因为地方或部门“本位”利益的立法倾向，致使法律冲突的产生很难避免。此外，在现行法律法规中，还存在着一些“陈规”并不能被及时清理，以致出现法规打架的现象。同时，从法律的运作情况来看，立法工作也并非是“一劳永逸”的工作，随着社会现实的发展、环境的变化，立法部门需要对静态性的法律规范进行校正，弥补法律出现的漏洞。
我国现行立法中虽然设置了一定的检查监督制度，比如任何机关、团体和个人都有权对实施中的法律法规提出意见和建议，立法机关也开展执法检查，但无论是立法监督还是执法检查，关注的都是立法后法律实施状况的某一个方面，并不是对某部法律法规从制定到实施各个环节的综合总结评价，相对缺乏一种规范化、长效性的制度支撑，实际效果并不是很明显。2006年，全国人大代表童保海在“两会”上提出了《关于建立立法效果评估制度的议案》。议案中建议，应建立立法效果评估制度，以确保立法理念的先进性、导向的正确性、内容的系统性和实施中的可操作性，使法律在社会管理中真正发挥作用。立法效果评估的重点有三个方面：一是增设明确的合宪性审查程序；二是法律法规实施的绩效以及法律法规所取得的社会和经济效益；三是法律法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。
立法“回头看”，地方人大的积极探索
由于没有全国人大常委会的规范性做法可供参考，使得立法后评估这项工作在各地人大的探索实践中名称不尽一致，大多数地方称为“地方立法后评估”，还有的地方称为“立法回头看”、“地方立法质量评估”、“地方立法效果评估”、“地方立法跟踪问效”、“地方立法反馈制度”等。
2000年以来，山东省人大常委会将“立法回头看”列为立法工作中的要点，看法规设定的权力和责任、权利和义务是否合理，赋予行政部门权力的同时有没有对其加以限制，规定的公民权利有没有切实得到保障，以及这些规定执行的情况。2004年，甘肃省人大常委会先后对本省《麦积山风景名胜区保护管理条例》和《农机管理条例》实施情况进行了跟踪问效，试图通过对法规的实施情况进行系统分析、综合评价，及时发现立法中存在的问题和不足，从中总结经验教训。
真正引起广泛关注的当数云南省人大常委会的做法。2004年，云南省人大常委会先后对本省《邮政条例》等三部法规立法回头看。回头看的重点：一是法规实施后取得的成效；二是法规实施中存在的问题及改进建议；三是法规是否与上位法相抵触；四是法规的有关规定是否符合实际、具有针对性和可操作性。具体工作由法制委员会牵头，吸收人大有关委员会、政府有关部门共同参与。云南省人大常委会的“立法回头看”一经实施，便引起了很多关注，全国人大常委会法制工作委员会以及很多媒体都对其作出了积极的评价，而其他一些省区市亦纷纷到云南考察学习，并随后也开展了类似的活动。
也是在2004年，一些地方人大开始尝试成立立法后评估课题组。立法评估的理论层面探索开始向前迈进。先是重庆市人大常委会成立了地方性法规评估课题研究组，先后对本市《林业行政处罚条例》等进行评估研究。与此同时，北京市人大常委会也开展了法规质量评估机制的课题研究。
2005年，是地方人大常委会立法后评估工作纵深发展的一年。北京市人大常委会组织市人大有关专门委员会、市政府有关部门参加，有针对性的对法规的合法性、可操作性、实效性以及法规是否需要进一步完善等进行评估。上海市人大常委会选择《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象。海南省由省人大法制委员会、省人大常委会法工委牵头组织，对《海南省红树林保护规定》进行立法跟踪评估活动。福建省人大常委会则对两年前出台的《福建省青年志愿服务条例》实施情况和社会效果进行全面调查评估。
2006年，立法质量评估开始在地方人大中大面积展开。4月份，上海市人大常委会审议了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估报告。这一年，浙江省、四川省、甘肃省、深圳市、杭州市人大常委会分别就已颁行的殡葬管理、阆中古城保护、测绘管理、中小学校学生伤害事故处理等条例进行立法质量和效益评估。而真正值得关注的是，河南省郑州市人大常委会摸着石头过河，确立了立法后评估制度。如今看来，这是一种难能可贵立法创新跨越。
实践证明，地方人大的立法后评估，不仅有力促进了地方法规的进一步贯彻执行，同时，也起到了发现立法中存在问题，并及时协调法规中矛盾的作用。
以云南省为例，省人大常委会在对《云南省农村土地承包条例》的“回头看”中，发现条例与后来颁布的农村土地承包法存在诸多不一致，促成了农村土地承包法实施办法的制定，并废止了原条例，保证国家法制的统一。浙江省人大常委会在对《浙江省殡葬管理条例》进行评估时，发现了条例存在的一些问题，明确了条例进一步完善的方向。
立法评估制度的诸多好处显而易见，但是迄今为止，地方人大常委会并没有将之法制化、制度化。云南省人大法制委员会办公室主任张钧表示，云南省开展“立法回头看”虽然已有多年，但活动一直停留在日常工作层面，尚未上升为一项有法律效力的专门制度。他最大的希望就是今后可以在立法条例中建立专门的立法质量反馈制度，使“立法回头看”活动法定化、制度化。
力求民主科学，相关程序仍待改进
由于没有统一的评估制度可供借鉴，各地人大常委会的评估工作呈现出不同的特点。就评估方式来讲，包括了问卷调查、实地考察、召开各界代表专家座谈会、评估论证会、开设网上专栏等。可喜的是经过各地人大的努力，立法后评估取了一定的成绩，在有些地方已成为提高立法质量的重要手段。但是在实践中也暴露出许多问题，尤其是在立法后评估对象的选取上，往往是由评估主体主导评估对象的选择,忽视公众的参与,产生许多弊端。有专家认为，评估对象选择、主体确定等相关程序的设计是否民主科学，是不可忽视的大问题。
目前立法后评估对象的选择主要是由各级人大和政府的有关部门决定。比如上海市对《上海历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的实施情况进行立法后评估是由上海市人大常委会主任会议讨论决定的；福建省对《福建省青年志愿服务条例》进行立法效果评估，由福建省人大常委会法工委确定评估对象。深圳市人大选择《档案与文件收集利用条例》作为评估对象也是如此，尽管深圳市人大法工委强调在评估对象的选择上“采取了非常慎重的态度”。但是，确定这一评估对象的，也只是该市人大法工委关起门来研究的结果。这与开门立法、民主立法的宗旨是相悖的。笔者认为，在确定评估对象时，要遵循立法机关自主与社会各界监督、刚性量化指标与柔性权衡指标相结合的原则，以实现立法后评估的常态化、规范化。
对于评估主体的确定，目前主要有以下几种：第一种是以人大常委会的名义组织评估，通常由常委会任命一个专门的评估工作小组。第二种是以人大专门委员会的名义组织评估。第三种是以常委会工作机构的名义组织评估。第四种是委托评估，由人大常委会、专门委员会或者工作机构委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构开展评估。第五种是混合式的评估，一般由人大法制委员会牵头，组织人大有关专门委员会、政府有关部门共同参与，有的地方还邀请本级人大代表参与。
不难看出，以上的操作模式基本上都属于立法机关的“自我评估”，即人大关起门来自己评估自己。这既没有科学性，也缺乏民主，最终结果是导致评估效果大打折扣。
西南政法大学俞荣根教授认为：“立法后评估必须坚持的一个原则就是评估主体的中立性，立法机关可以指定委托或招标委托中立的组织进行评诂，或者采取一体多元的方式评估，由多方共同组成评估主体。”
幸好一些地方人大常委会也意识到了这一问题，并在积极探索委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构对地方性法规进行立法评估的方式。比如， 2008年下半年，武汉市人大常委会经过与多个高等院校的沟通、磋商和反复比较，最终选择中南财经政法大学承担对现行有效的79件法规委托评估的工作，由该校法学、经济学、管理学、统计学、社会学等专业近百名研究人员组成的评估团队进行评估。为了使评估更加全面，市人大常委会将委托专门机构评估与执法部门自查、公开征求社会意见相结合。
这些做法，无疑是可资借鉴的宝贵经验。
责编：胡莉敏 |
