第一，我省制定实施监督法办法概况
2006年8月，十届全国人大常委会第23次会议通过并颁布了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，自2007年1月1日起实施。这部法律明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”为尽快制定我省实施监督法办法，河北省十一届人大常委会2008年将此列入五年立法规划，2009年列为立法调研项目，2010年列为正式立法项目，并明确由省人大常委会研究室负责组织起草工作。经过一年多广泛深入的调研、起草、论证、修改和河北省十一届人大常委会会议两次审议修改，并于11月26日经河北省十一届人大常委会第二十次会议顺利表决通过。
该《办法》共七章、七十五条。前五章分别为总则、听取和审议专项工作报告、听取和审议计划预算和审计报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件备案审查，这些部分与监督法相关内容的顺序结构吻合；考虑到监督法第六章至第八章关于询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的规定比较具体，需要细化的内容不多，若分章设置比较单薄且重复过多，因此在我省的实施办法中合并为第六章一并表述，同时对重大问题的询问与答复，专题调研与询问、以及提出质询案的法定情形等进行了细化；同时增加“其他规定”作为第七章，主要是新增了对垂直部门的监督、信访案件处理、法律责任等内容。
第二，我省制定实施监督法办法的基本原则
制定实施监督法办法无疑是一种立法行为，必须严格按照立法的程序来办。在起草实施办法草案的过程中，我们始终把握的总体思路、指导思想和基本原则是：
——体现监督法的立法宗旨和基本精神。就是以监督法的规定为主要依据，相关法律为补充，在体现监督法的立法宗旨和基本原则的前提下，重点对监督法规定比较原则的内容进一步具体化。从已出台监督法实施办法的省份看，大多是全面规定，这样难免与大法重复太多。我们认为，地方立法的实质是补充性立法，既然是补充性立法，就应该需要什么就规定什么，需要多少就规定多少，完全不必搞“穿鞋戴帽”、“成龙配套”的“大而全小而全”。这样不仅节省篇幅，而且重点突出，节约立法资源。
——增强可操作性。就是紧密结合各级人大常委会监督工作实践和实际需要，重点就监督工作的重点内容、方法步骤、时限要求等进行细化、深化和补充。如从第二章到第五章，对听取和审议专项工作报告、执法检查等四种日常监督形式进行了补充和细化，强调事前应做好各项准备工作，明确了“一府两院”向人大常委会提出报告、常委会审议意见的处理等具体程序、时限和要求，便于执行和操作。
——反映地方监督工作实践经验。根据宪法、法律的规定，结合本省监督工作实际，把维护法制统一和突出地方特色很好地结合起来，以改革创新的精神、以实事求是的态度对待立法工作，只要属于监督法实施以来各地试行的好经验、好做法，只要这些经验与上位法不抵触，就要有勇气吸收进来，写进实施办法。比如各地探索的专项工作评议与满意度测评、对垂直管理部门的监督、对涉诉涉法信访案件的处理等，都吸收到实施办法当中了。
——注重监督实效。实施监督法办法力求规定得明确具体又管用。比如，在总则中增加规定：“常务委员会应当综合运用多种监督方式，突出监督重点，注重监督实效”；在第四章关于执法检查部分规定，常务委员会对带有全局性、长期性重大问题，对执法检查中发现的重大问题，对承办单位对常委会审议意见研究处理和整改不力的，“可以根据需要组织跟踪检查”；在第七章其他规定部分规定，对违反监督法和本办法规定，不执行常务委员会有关决议决定、不按时报送会议文件、对常务委员会提出的审议意见不予研究处理、不按照规定报送规范性文件的，依法予以责任追究等，这些规定都是为了强化监督手段，增加监督实效。
第三，我省实施监督法办法增加或细化、深化的内容
这部法规中有许多新增加和细化、深化的内容，其主要部分有以下几项：
一是规定在听取和审议专项工作报告时可以进行专项工作评议和满意度测评。在第十三条中，增加规定了“常务委员会听取和审议专项工作报告时，可以对专项工作进行评议，也可以进行满意度测评，测评结果当场宣布。常务委员会全体组成人员半数以上对专项工作报告不满意的，本级人民政府、人民法院、人民检察院应当整改，并向常务委员会会议重新报告。” 开展工作评议有几个好处：一是专项工作评议对事不对人，但也在一定程度上反映被任命人员工作水平和执法状况，可以把对工作的监督和对人的监督有机统一起来，更符合人大监督的职权范围；二是不仅可以评本级政府及其组成部门，还可以评议政府直属机构和垂直管理部门；第三，可以把述职评议中的投票测评等有效形式借鉴过来，围绕改革发展稳定大局和关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题反复多次进行工作评议，必要时进行跟踪监督，一抓到底，不抓出成效决不罢休。
二是明确了审议意见的形成和办理程序。参照外省做法，办法规定审议意见按专题整理，对于比较重要并经主任会议讨论通过的审议意见，规定了比较严格的办理程序及时限要求。如在第十四条第一款规定：“常务委员会审议专项工作报告后，常务委员会工作机构应当按照专题及时整理，形成《常务委员会组成人员审议意见》，交由本级人民政府、人民法院、人民检院研究处理。”第二款规定：“审议意见由常务委员会主管副主任审定，重要的审议意见应当经主任会议讨论通过。审议意见经审定或讨论后，由常务委员会有关工作机构在五个工作日内，交本级人民政府、人民法院、人民检察院研究处理；本级人民政府、人民法院、人民检察院应当在两个月内，将审议意见研究处理情况送人民代表大会相关专门委员会或者常务委员会工作机构征求意见后，书面报告常务委员会。”第十五条规定：“主任会议通过的对人民政府专项工作报告的审议意见，应当由政府常务会议或者由政府办公会议研究处理；主任会议通过的对人民法院、人民检察院专项工作报告的审议意见，应当由审判委员会会议或者院长办公会、检察委员会会议或者检察长办公会研究处理。”
三是在执法检查部分增加规定了对执法检查中发现的重大问题的处理程序。在征求意见过程中，有些地方人大常委会提出，对执法检查中发现的重大违法问题，如不限期处理、跟踪检查就难以取得实效。根据《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第十条的规定，人大常委会对执法检查中发现的问题有权责成有关机关处理，并向常委会报告结果。据此，在《办法》第三十七条、第三十八条中分别规定，“执法检查中发现的重大典型违法问题，经主任会议决定，交有关机关调查处理，并报告调查处理结果；必要时可以将处理结果提请常务委员会审议。对特别重大典型违法问题，可以依法组织特定问题调查。”“执法检查报告及审议意见应当一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会相关专门委员会或者常务委员会相关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告。”第三十九条则规定了对带有全局性、长期性的重大问题；执法检查中发现的重大问题；承办单位对常务委员会审议意见研究处理和整改不力的，可以进行“跟踪检查”。
四是在关于规范性文件的备案审查部分明确了规范性文件的报送、审查分工和审查程序。加强规范性文件的备案审查，是维护国家法制统一的重要监督制度。《办法》重点规范了规范性文件的报送范围、负责审查的机构及程序的处理。第四十二条规定，设区的市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会和乡（镇）人民代表大会通过的具有普遍约束力的决议、决定，县级以上人民政府发布的具有普遍约束力的决定、命令，应当在发布之日起三十日内报上一级人民代表大会常务委员会备案；第四十三条规定，常务委员会指定的工作机构在收到报送备案的规范性文件后七日内，按照职责分工将规范性文件分送人民代表大会相关专门委员会或者常务委员会相关工作机构进行审查。规范性文件的内容涉及两个以上人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构职责范围的，应当同时分送人民代表大会相关专门委员会、常务委员会工作机构。第四十四条规定，省、较大的市的人民代表大会法制委员会会同人民代表大会相关专门委员会或者常务委员会的相关工作机构，共同负责规范性文件的审查工作。其他设区的市、县（市、 区）人民代表大会常务委员会指定的备案审查工作机构，承担审查的具体工作，并与常务委员会相关的工作机构共同对规范性文件进行审查。 按照这些规定，审查分工分为省和较大的市与其他市、县、区两个层次。前者由法制委会同有关专门委员会或工作委员会共同审查；后者由指定的备案审查机构与相关工作机构共同审查。虽都是共同审查，但“牵头”者不同。同时还明确了审查程序及其依据。
五是增加规定了关于重大问题的询问和专题询问。其内容是：“对重大问题的询问和答复，应当如实记录和整理，必要时印发常务委员会会议。”以及“常委会组成人员和人民代表大会代表可以根据常务委员会听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院专项工作报告的年度计划，对专项工作情况进行专题调研，并可以在听取和审议专项工作报告时提出专题询问。专题调研和专题询问由常务委员会工作机构组织”。
专题询问是询问这种监督方式的深化和发展，有利于围绕常委会听取和审议专项工作报告，把开展专题调研、听取专题汇报和组织专题审议很好地结合起来，是提高会议审议质量的重要举措，对推动解决实际问题，增强监督实效有积极作用。
六是规定了对垂直管理部门的监督。这次起草过程中，多数市、县人大常委会提出，对垂直管理部门进行监督应当在《办法》中有所体现。地方组织法第四十四条规定，地方各级人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行”。因此，对本行政区域内垂直管理部门执行法律、法规情况进行监督检查，属于地方人大常委会职权范围内的事项。 在《办法》第六十五条中规定，“常务委员会可以通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查等形式，对本行政区域内依法行使行政管理职能的垂直管理部门遵守和执行法律、法规的情况依法实施监督，垂直管理部门应依法接受常务委员会监督，保证法律法规在本行政区域内的遵守和执行。垂直管理部门遵守和执行法律、法规情况，常务委员会可以适时向其上级主管部门通报。”
七是规定了对涉诉涉法信访案件的处理。主要体现在第六十六条和第六十七条中。其主要内容，一是规定常委会对信访案件要受理转办，即“常务委员会应当依照有关法律法规的规定，受理公民、法人和其他组织对司法机关、行政执法部门及其工作人员的申诉、控告或者检举，视情况及时转交有关机关和部门依法办理，并要求其及时反馈办理情况。”二是规定专委和工作机构对信访案件要分析情况、提出建议，即“人民代表大会专门委员会或者常务委员会相关工作机构，应当定期对公民、法人和其他组织涉法涉诉的申诉、控告或者检举情况进行归纳分析，并向主任会议提出听取和审议专项工作报告、组织执法检查等意见建议。”三是规定对信访案件要分类处理，即规定“对来信来访反映的问题，按照有关规定转交有关部门办理；对按规定列为督办的信访案件，承办部门应当在规定期限内向督办机构报告办理结果”；“对带有普遍性、倾向性的问题，经主任会议决定，可以采取听取和审议专项工作报告、组织执法检查、旁听评议法院庭审等方式进行监督。” 我认为，这里的“普遍性”和“倾向性”问题，表现在案件上就属于类案，而不是个案。这里提到的“采取听取和审议专项工作报告、组织执法检查、旁听评议法院庭审等方式”，实际上就是要综合运用各种监督手段来监督“类案”。同时增加了人大常委会对本级司法机关和行政执法部门实行错案和执法过错责任追究情况进行监督的规定，即“常务委员会应当对本级司法机关、行政执法部门实行错案和执法过错责任追究的情况进行监督。”“对拒不纠正错案和执法过错、拒不处理相关责任人员的，可以依法提出质询案，必要时可以组织特定问题调查委员会进行调查。”
八是明确了人大常委会监督工作情况向社会公开的内容、时限和方式。《办法》第六十九条、第七十条、第七十一条、第七十二条分别规定：常务委员会听取和审议专项工作报告和开展执法检查的年度计划，以及听取和审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告，常务委员会组成人员的审议意见以及本级人民政府、人民法院、人民检察院对组成人员审议意见的研究处理情况、执行决议情况的报告，在相关主任会议或常务委员会会议审议结束后十五日内予以公布；常务委员会行使监督职权的情况，应当通过当地主要新闻媒体、常务委员会公报、网站、刊物等途径向社会公布，也可以通过召开新闻发布会或者记者招待会等方式向社会公布；依照本办法规定应当向人民代表大会代表通报和向社会公布的事项和内容，由常务委员会秘书长或者指定专人审定签发，由常务委员会相关工作机构负责办理。
九是增设了法律责任条款。《办法》第七十三条规定，“对违反监督法和本办法规定，不执行常务委员会有关决议决定、不按时报送会议文件、对常务委员会提出的审议意见不予研究处理、不按照规定报送规范性文件的，应当向常务委员会相关工作机构说明原因；必要时主任会议可以责成有关部门负责人向常务委员会会议作出说明；情节严重、造成不良后果的，应当责成有关部门作出检查，或者提请常务委员会依法予以责任追究。”同时，参照外省做法，在第七十四条中规定“国家机关或者工作人员认为常务委员会对其作出的有关决议、决定和处理意见不适当的，可以向本级人民代表大会或者上一级人民代表大会常务委员会提出书面意见。经审查确属不当的，应当依法予以变更或者撤销”，作为对地方权力机关不当行为的一种补救措施。
（作者系河北省人大常委会委员、研究室主任） |
