政府性融资资金，是指以政府财政信用为基础，按照政府投资项目的需要，通过政府决定并委托融资公司为融资主体，采取财政担保或国有资产抵押等方式，以项目收益或财政预算安排作为还款来源的借贷性资金。近年来，为加快经济社会发展步伐，提高城市建设、民生公益事业等基础设施建设水平和速度，地方政府性融资项目和融资平台越来越多，融资规模越来越大。加强对融资资金的管理和监督，确保融资投入形成的国有资产安全与完整，既是政府及其职能部门义不容辞的责任，也是同级人大及其常委会做好监督工作的客观要求。今年，我委对本届人大以来我市政府融资资金使用情况进行了调研，结合调研情况，本文就如何依法加大对政府融资债务的监督，规范政府融资行为，提高融资资金使用效益，作一下探讨思考。
一、基本情况
本届人大以来，经市人大常委会批准的我市政府性融资总计为440.64亿元，是“十五”期间融资总和的8.12倍。从融资主体看，财茂公司融资262.87亿元，城投公司融资23亿元，发投公司融资90.3亿元，建设公司融资20亿元，交通局石环公路融资32亿元，水务局滹沱河防洪综合整治融资12.47亿元；从融资方式看，政府信用融资425.04亿元，担保融资15.6亿元；分年度看，2008年融资49.23亿元，2009年融资358.28亿元，2010年融资33.13亿元；从融资来源看，工行103.99亿元，省信用联社80亿元，农行54亿元，中行47亿元，建行21.1亿元，中融国际20亿元，广发银行15亿元，光大银行14亿元，河北银行12.5亿元，北京银行和开发银行各8.9亿元，兴业银行、浦发银行、中信银行和汇融银行等共55.25亿元。
2008年至2010年9月底，市级政府融资支出362.71亿元。其中，城建和铁路、轨道项目308.59亿元，六大园区建设、重点产业发展、国企改革和企业搬迁39.69亿元，廉租房建设6亿元，引导和担保资金7.02亿元，其他1.41亿元。
截至2010年9月底，政府融资债务余额444.78亿元。按原贷款主体区分，财茂公司311.48亿元，城投公司23亿元，发投公司90.3亿元，建设公司20亿元，交通局石环公路32亿元，水务局滹沱河12.47亿元。
从上可以看出，我市政府融资数额巨大，且工程项目多。对此，市政府一是先后出台了一系列制度办法，形成了较为完整的管理制度体系，强化了资金各环节的规范管理。二是实行了“专户管理、专账核算”办法，保证了资金的规范运行。三是严格了资金审批拨付程序和建设项目招投标管理。四是实行了建设项目财政评审制度。五是整合了改革融资平台，成立了政府性融资平台。通过一系列的措施，使政府融资资金发挥了应有的作用，为省会城市建设提供了有力的资金支撑。
二、存在问题
虽然我市政府融资工作较好地做到了借得来、用得好、管得住、还得上，但也存在着一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：
1、融资用途与贷款要求差距较大。按照银行贷款要求，融资资金应专项用于贷款项目建设，不得用于其他项目。而我市采用同一个项目在不同金融机构多头重复贷款的办法，融得大量资金，多数用到了其他项目上。对于这样的情况，中国银监会等部门要求逐包打开，并对融资资金使用情况进行专项检查，要求必须专款专用，否则收回贷款。审计署也组织各级审计部门对政府融资债务进行深入调查，要求逐笔列出清单。由于我市贷款项目已完工，在建项目无前期手续，资金拨付受到很大制约。
2、融资平台建设面临新的要求。继国务院2010年6月10日出台加强地方政府融资平台管理的政策后，财政部会同国家发改委、中央银行和银监会于2010年7月30日印发了具体落实意见，要求清理核实并妥善处理融资平台债务，依据平台融资性质、资产负债构成、偿债资金来源等情况，对融资平台分类清理、规范。上述政策，对我市融资平台建设提出了新的更高更严格的要求。
3、人大对政府的融资监督力度不大。监督法没有对政府负债问题作出规定。政府通过向金融机构贷款融通资金，发生了一定规模的债务，形成了事实上的赤字预算。如果完全按照监督法的规定办，人大对政府债务视而不见，就失去了对预算中很重要的一部分内容的监督。另外，金融机构贷款有前置条件，即贷款须由地方财政担保，并要经同级人大常委会批准，同级人大常委会还要出具批复文件，导致了人大常委会为政府借债作担保成为一项事实，这就给地方人大的审批监督职权带来了新课题。首先，几十个亿的贷款项目，应视作地方国民经济发展中的重大事项，同级人大常委会应该予以审批并作出决议或决定，但按照担保法规定，国家机关不得为保证人。其次，人大批准了，贷款项目资金和债务资金是否应该纳入预算管理？对这部分资金的管理及使用，人大是否应该全程予以监督？目前尚无这方面的法律法规可参照，使人大对政府债务的监督非常弱化。
三、意见建议
针对调研发现的问题，提出以下意见建议:
1、从完善制度入手，加大人大对政府融资债务的监督力度。应按照预算法的有关精神，及早制定相应的规章，将其纳入预算监督的范畴，进行统一平衡管理。一方面可以由政府在预算草案中增加年度举债规模、投向及具体的债务计划，由人代会审查批准。如情况特殊，也可提交人大常委会审查批准。另一方面，人大常委会可以作出一些规定，对政府举债进行有效控制。如可以规定一个百分比，规定直接债务规模或累计债务总规模一般不应超过上一年度本级财力的百分多少或多少倍，对举债规模加以控制，且还款计划应比较均匀地分布在以后的年度，以免造成还款过于集中的现象，给当年财政带来过大的压力。同时还应明确要求政府融资仅应用于当前亟待解决并且单纯依靠市场力量难以解决的市政基础设施和社会事业发展项目，以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，不得安排用于经常性支出。
2、督导政府加强融资平台建设。在整合政府融资职能的基础上，按照国家加强地方融资平台管理的政策要求和统一部署，抓紧摸清各融资平台债务余额、债务来源、举债方式、资产负债构成、在建项目资金缺口等底数，按照分类管理、对待的原则，规范融资平台公司和融资行为。进一步整合“资金、资产、资源、资本”，充实融资平台资本金，增加其稳定经营性收入的现金流，降低财政性资金在偿债资金中的比例，做大做强政府融资平台。
3、研究建立并完善准备金制度。为加强对财政风险的防范，确保偿债能力，应研究建立准备金制度，在财政收入形势好的年份将部分超收收入转入准本金，以用于财政收支形势紧张年份的偿债需要。目前，我国已经有一些地方开始建立准备金制度，如广东的防范化解金融风险准备金、四川眉山的偿债准备金。在这项工作中，人大应做的工作是就准本金的数额与政府进行协商，达成一致意见。
4、要求政府向人大建立规范的信息披露制度。有效的人大财政监督取决于有关政府财政状况的及时、可靠的信息。因此，政府向人大报告信息应具有定期性和及时性。在加强人大对政府融资债务监督这项工作上，人大可以要求政府对实际债务以及还本付息情况按季或每半年向人大进行书面报告，也可以在人大对半年度、年度预算和决算审查时，作为辅助材料上报人大。政府还应报告滚动的中期（宜为3年一周期）评估报告，对债务目标及财政总量可能的周期性变化与必要的结构性变化做出判断。
5、采取有效形式，切实发挥好代表的监督主体作用。一是可以成立专门组织对政府债务进行日常跟踪监督。可在有关人大专门委员会之外成立市人大常委会政府债务跟踪监督小组，小组成员应包括市人大常委会有关委办负责人、市人大代表、有关专家、审计和监察部门人员，监督小组要有计划地定期听取政府有关部门的总体情况汇报和资金使用单位的专题情况汇报，或自己有选择地进行针对性调研，对政府债务进行动态监督。二是在市人代会或常委会举行时，积极组织人大代表开展专题询问。政府有关部门负责人应到场回答代表询问，对多数代表不满意的，责成有关部门重新回答询问。三是向政府建议吸收人大代表向融资资金使用单位派驻监察员，将日常监管与重点监督结合起来，确保专款专用。四是探索实施“在线监督”。通过与政府有关部门的联网，随时了解和掌握融资资金的使用情况，发现问题及时建议政府及有关部门解决。 |
