新公共服务理论对我国以人为本发展观的借鉴意义 - 《公民与法治》 2010年第15期 (总第87期)

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新公共服务理论对我国以人为本发展观的借鉴意义

◎ 吴靖昊

　　以人为本，是科学发展观的核心内容，是共产党坚持全心全意为人民服务这一根本宗旨的体现。对于我们党来说，坚持以人为本，就是坚持立党为公、执政为民，就是坚持在任何时候任何情况下，都要相信人民群众、依靠人民群众、为了人民群众，始终保持党同人民群众的血肉联系。新公共服务理论中渗透了很多人本思想的内涵，值得我们在以人为本发展的道路中借鉴。
　　一、新公共服务理论的产生背景
　　20世纪七八十年代，西方各国经济陷入“滞胀”局面，使得各国政府面临着各样的发展困境。庞大的传统官僚行政体制在这种形势下越显其刻板、教条、脱离民众和低效率，政府改革迫在眉睫。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。因此，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位，强调的重点不应该在为政府这艘船掌舵或是划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。新公共服务理论的主要内容包括：（一）服务而非掌舵。公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。（二）公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共享责任。（三）战略地思考，民主地行动。符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。（四）服务于公民而不是顾客。公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。（五）责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。（六）重视人而不是生产率。公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能成功。（七）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。
　　二、新公共服务对以人为本发展观的借鉴意义
　　（一）以人为本发展观的内涵和实质
　　以人为本是科学发展观的价值基础，与马克思主义关于人的问题的基本思想和我们党的根本宗旨是一致的。以人为本，着眼于新的形势和任务，科学回答了发展目的的问题，即发展是为了实现社会的全面进步和人的全面发展。以人为本是发展的出发点和落脚点，是我们党一切工作的着眼点和立足点。以人为本，必然要求发展的全面性、协调性和可持续性，缺少其中任何一条，就不是以人为本，也不可能实现社会全面进步和人的全面发展。以人为本作为科学发展观的重要内容，反映了当今时代发展的客观要求，赋予了发展以丰富、科学的时代内涵，为实现社会全面进步和促进人的全面发展奠定了坚实的价值基础。
　　（二）新公共服务理论对我国以人为本发展观的借鉴意义
　　以人为本的内涵和实质在某些地方是和公共服务理论所提倡的强调公民权的重要地位和中心地位，并且把公众视为负责任的公共行政基础所相契合的。因而在进行以人为本科学发展的道路上，充分的借鉴新公共服务的理论内容以及实践指导是有相当重要的意义。
　　1. 树立人本主义的服务理念，正确定位政府与公民的关系。
　　新公共服务理论强调，要重视政府与公民之间的关系，要尊重公民。不管是由政府来提供公共服务，还是由非赢利性的组织或私营部门来提供公共服务，都不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。我国原有的政府体制是定位在计划经济基础之上的，具有官僚制的一般特点。政府本位现象严重，成为居于社会之上、控制社会的主导力量。政府凭借强大而严密的行政网络对社会生活各方面进行调控，对社会生活的各个方面大包大揽，极大地限制了公民权利的发挥，同时造成行政效率低下，政府机构膨胀等弊端。
　　因此，在以人为本的发展道路建设过程中，我们首先应把公民权利放在首位，制订相应的制度加以保护；其次，为公民实现各种权利提供广阔的平台，包括创造参与国家管理与社会事务管理的机会；第三，建立公民监督机制，将政府的一切活动置于公民的监督之下，实现“阳光行政”。中国政府在自身改革过程中，首先要实现公共服务决策的民主化与透明化，畅通公民参政议政、参与公共事务管理的渠道，充分尊重人民群众的意愿，听取群众的意见，倾听群众的呼声，形成良好的公共利益表达机制，建立政府与公民间的积极互动关系，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
　　2. 建立集体的、共享的公共利益，保证公共利益的实现。
　　新公共服务理论认为，“公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益，并且要促使政府去追求那种利益”。也就是说，公共行政官员不是公共利益的单独主宰者，而是应该被视为在一个包括公民团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合公平与正义的民主规范。
　　因此，我国政府在建立并完善以人为本的发展观时一定要构建畅通的利益表达渠道，保证公共利益的充分实现。政府必须致力于建立集体的、共享的公共利益。这就需要依靠公民及其代表提出利益要求，而我国在利益表达机制上，绝大多数情况下是政府内部的权力精英在对社会利益格局进行分析的基础上提出政策倡议，公民及社会群体的利益表达渠道较少，从而导致政府权力过大，“主仆”关系倒置，存在政府侵害公共利益的可能性。新公共服务认为公共利益是就共同价值观进行对话的结果。因此，建立以人为本发展观的服务型政府有必要建立畅通的利益表达渠道，与公众进行广泛的对话与沟通，了解公民的所需所求。通过扩大公民参与范围、拓宽公民参与渠道、深化公民参与程度、加大公民参与力度，使公民及其代表有机会与政府就共同价值进行对话，保证决策的回应性与公共性，以达成公共利益。
　　3. 构建协商民主形式，加强协商治理机制。
　　在新公务服务理论家们看来，公共利益的形成是基于共同价值准则的一种对话协商。因此，如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。公共官员扮演调停者、中介人甚至裁判员角色。政府的职能是为公民和社会提供服务，而非“掌舵”。在这里，公共服务理论特别强调的是政府和公民以及社会之间的一种协商式的共同治理机制。认为政府和公民社会之间共同拥有公共事务的治理权威，共同追求作为善治目标的公共利益的发展。
　　在我国建设以人为本发展观的实践中，要丰富协商民主的形式。协商民主能够进一步扩大公民有序的政治参与，通过民主实践，培养公民的民主精神和民主意识；能够让社会群体中各种不同意见和要求，在理性对话中得到系统、综合的反映，达成一定的共识，从而使公共决策最大限度地实现各方利益的均衡；能够扩大基层民主，建构社会主义民主政治的社会基础；能够改革和完善决策机制，推进决策科学化民主化；有利于建立合理、科学、有效的权力运行机制，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。协商民主作为公共权力行使过程中的一种重要机制，对于我国社会主义和谐社会建设具有积极的意义。
　　4. 重新定位政府作用和责任，保障以人为本的建设。
　　新公共服务理论认为，“当公共职能是交给私营部门或者是模仿着私营部门的模型重新塑造时，为了公平公民机会和公民的宪法权利而承担的公共责任，在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害”。所以，在政府管理过程中不能完全采用市场或政府包揽一切，“政府与市场互为制衡和互补的力量，不可偏颇一方。过分强大的政府，有可能窒息市场的原创力；而过分强大的市场，则又有可能欺行霸市，左右公共生活，甚至鱼肉百姓……在市场全球化、公司规模化和跨国化的现代条件下，政府的能力只能是随之加强和更加高效”。新公共服务理论认为，责任应包含专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，使其平衡的关键因素在于公民参与、授权及对话。这些责任表明他们将公共管理者的角色重新界定为引导者、服务员和使者，而不是视为企业家。这种政府应具有的责任意识的复兴，对于我国责任政府的建设具有重要的作用，甚至在民众意义上可以改变市场化条件下政府责任缺失的现象。
　　以人为本要求政府对人民负责，受人民监督，担负起为人民服务的职责。政府在日常的行政管理过程中一定要本着民主的思想。我们要建设服务型政府，很重要的一点就是要坚持以人为本的原则，真正做到执政为民。服务型政府不能只定位在公共财政的支出上，也不能只讲服务意识、责任，还要强调提供更好更多的公共产品和服务。服务型政府的本质就是要维护公共利益，尊重公民权利。也就是说，服务型政府是建立在公共利益至上的、为人民服务的政府。
　　（作者单位：中国传媒大学媒体管理学院）