监督的力量 - 《公民与法治》 2011年第9期 (总第105期)

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监督的力量

—— 湖南省娄底市人大常委会监督工作掠影

◎ 李建军卢鸿福戴志华

　　监督工作是地方人大工作的主要内容，也是地方人大常委会履行职责的重要方式。作为湖南省最年轻的地级市，娄底市人大常委会积极借鉴经验，依法行使职权，努力打好“组合拳”，有效地增强了监督工作的刚性和实效，彰显了人大监督的力量。
　　一场持续的财经监督
     “通过政府及相关职能部门的努力，2010年，财税部门追缴历年跑、冒、滴、漏等税费4000多万元，有关失职渎职的责任人员得到严肃查处。”在1月12日的市三届人大三次会议上，市人大常委会主任王信卿向全体代表作了报告。这数字的背后，是娄底市人大常委会近年来在财经监督领域锲而不舍的努力。
     记得在2007年市二届人大第四次会议上，代表们发现，预算报告不再是薄薄的几张纸，而是厚厚的一本“书”，所有市直部门的经费预算安排情况一览无遗。据悉，这是湖南省地方人大首次实行市级部门预算上人代会。
      “早在年中，我们就和市财政局商议，把预算细化到部门，争取做出一份让代表看得懂、审得清的预算报告出来。这也是‘阳光财政’建设必经的步骤。”时任市人大财政经济委员会主任委员吴合群向来访的媒体介绍“部门预算上人代会”的初衷。
      这种基于透明与规范的理念，始终推动着娄底市人大常委会在财经监督工作中不断创新。其中对财政超收收入的监督就是一个生动的实例。
      由于预算法颁布于上世纪90年代，受当时国民经济发展水平的制约，地方财政大多处于赤字状态，财政超收问题并不明显。但后来经济的持续快速增长，财政收入超收部分越来越多，娄底市财政从每年超收几十万到超收上千万，只经过了几年的时间。制度的缺失和滞后，造成超收收入的使用一直游离于人大监督之外，成为政府支出的“自留地”和人大监督的“盲区”。
      为增强监督的完整性和有效性，娄底市人大常委会在2004年制定出台了《预算超收收入使用审查监督办法》，在全省率先将预算超收收入纳入人大的审查监督范围。规定市人民政府需要动用超收收入安排财政支出时，必须在当年12月15日前编制分配方案报市人大常委会审查批准，有效地规范了预算监督程序，增强了预算监督效力。
      以制度助力监督的模式在实践中不断延伸。娄底市人大常委会在2005年又制定了《关于加强审计工作的决定》，其中“市人民政府必须在年底前向人大常委会报告审计发现问题整改情况和处理结果”的规定，与2006年修改后的《审计法》相关规定不谋而合。
      正是对制度的信任和长效机制的期盼，政府也加强了内控管理，相继出台了《市本级土地出让收入收支管理办法》、《房地产税收征收暂行管理办法》、《车辆购置税征收管理办法》等一系列规范性文件。2009年起，更在建设领域推行了刚性收费制度，坚持“一个标准执行到底”。
      几年来，在人大与政府的共同努力下，娄底市比较好地解决了土地出让收入长期拖欠、非税收入无序减免、税收征管存在漏洞等问题。特别是解决了多年以来社会关注的土地收入体外循环问题，堵塞了收入漏洞，促进了财政收入的持续稳定增长。
       一次扎实的专项工作评议
　 “瓦斯对大气环境的破坏性很大，瓦斯发电是一个变废为宝的好途径。涟源力达煤矿花费近千万元上马了2台500KW的瓦斯发电机组，发了电却无法上网。好不容易与电力部门协调好关系，且煤矿自己花费280万元加了线路上了网，结果100多万元电费又迟迟收不回来。”
　 “2008年和2009年市本级排污费实际安排作为相关部门工作经费分别达到了440万元和473.3万元，分别占到了当年排污费支出的42.5%和65.8%。新化县分别列支95万元和110万元作为环保局工作经费，分别占到当年县级入库排污费总额的80%和93.7%。”
　　2010年11月24日市三届人大常委会第15次会议上，环保工作专项评议工作组正根据前期调研，直陈环保领域中存在的问题与不足。参加会议的常委会全体组成人员，应邀参加的部分市人大代表和123个市直单位的“一把手”，一边翻阅着手中的资料，一边记录着发言中指出的问题。
　　这是《监督法》颁布之后，娄底市第一次启动专项工作评议。为确保评议的针对性和实效性，在年初的第11次常委会上，经两轮票决，选定与人民群众密切相关的生态环保建设进行年度专项工作评议。并随后成立了评议工作领导小组和办公室，组成四个工作组深入田间地头、厂矿企业和相关单位开展调研，并委托市审计局对环保经费征收管理和使用情况进行现场审计。
　　作为资源型地区，娄底市的环境保护一直面临着产业、资金、技术等诸多方面的困难，市委、市政府也一直在努力防污治污。2006年，强制关停了孙水河上游的一家化肥厂；2008年，涟源市开始启动城区涟水河、孙水河“两河治理”工程；2009年，以办理常委会议案为契机，娄底市全面启动中心城区第一、二污水处理厂建设，结束了城区生活污水直排的历史；2010年，又关停了位于涟源市城区的一家炼铁厂。尽管如此，以煤炭、钢铁、水泥、化工为主导的产业结构，以及历史遗留的“欠账”，仍然使得全市的环保工作步履艰难。如饮用水源的保护、医疗废弃物的集中处置、采矿业的污染防治等，都不同程度的存在着不足和问题。
　　“知不足而后勇”。在评议中，无论是市人大常委会还是市人民政府，都以实事求是的态度直面发展中的环境问题，不回避、不虚美，认真解剖当前存在的突出问题。“我市的环境保护工作，纵向比有很大进步，但横向比还有很多不足。”分管副市长邓建和说，“一是结构性污染很难消除，二是公共环保基础设施薄弱，三是环保意识还有待加强，四是环保监管专业人员缺乏，五是环境保护联合执法力度不够。”
　　参加会议的张硕辅市长一边听取委员发言，一边认真地记下发言中的问题与建议，并不时与身边同志交换看法。在随后的发言中，他由衷地说：“这次评议体现了客观、公正、全面，统一了认识，找准了问题，明确了目标。”对调研报告中反映的问题，他表示，一定要号召全民参与，一定要把环境保护纳入政府的绩效考核内容，一定要由被动治理向主动治理转变，由治标向标本兼治转变，由局部治理向全面治理转变，由以治理为主向治理和保护并重转变。最后，他面对全体与会人员，庄严承诺：“要把2011年定为全市的‘环保治理年’，要像抓节能减排一样抓环境保护，努力在‘十二五’期间形成经济发展与环境保护协调共进的良好局面。”
　　今年3月22日，在市三届人大常委会第18次会议上，经票决，选定国土资源工作为2011年专项工作评议对象，相关事项也随之部署落实。专项评议正逐步走向规范与常态。
　　一次成功的“类案监督”
　　如何增强对司法工作的监督，是各地人大及其常委会面临的共同课题。娄底市人大常委会于2010年督促市中级人民法院在全市开展了集中清理农村信用社执行案件专项活动，进行了“类案监督”的有益尝试。
      事情缘起于2009年7月，娄底市信用联社向市人大常委会主任会议报告，人民法院涉及信用社的贷款纠纷生效判决有相当一部分未得到执行。这种打“法律白条”的现象影响了金融安全，损害了社会诚信，请求市人大常委会进行专项监督。娄底市人大常委会对此高度重视，组织专门力量开展调研，并督促市中级人民法院在2010年开展集中清理农村信用社执行案件专项活动。
      根据常委会建议，市中级人民法院联合各县市区法院，于2010年1月至9月开展了集中清理农村信用社执行案件专项活动。两级法院均成立了由院长担任总指挥、分管副院长为组长的领导小组，明确了牵头部门和工作职责。通过查非执行业务部门所办的案件、查执行局和各业务部门台账、查立案数据、查司法统计数据、查执行案件信息管理系统数据，全面掌握了积案底数，并据此建立了执行积案台账，实行电脑动态管理。
      两级法院通过开展“清积”竞赛活动，加大对重点案件的执行力度，实行领导包案、以执促和等一系列有效措施，专项活动取得了明显成效。至9月底，全市两级法院共执结案件230件，执结标的2000余万元，间接催收逾期贷款3100余万元，有力地维护了法律尊严和金融安全。
      对人大常委会此次开展的“类案监督”，该市中级人民法院院长王建成认为：“农村信用社的金融债权，涉及到广大农民兄弟的切身利益，如果不执行到位，将动摇农民朋友对政府监管的信心，并有可能导致农村金融秩序的不稳定。市人大常委会对此开展专项监督，是一项切合民意的举措，也有利于推动司法工作中一些共性难题的解决。”
      11月10日，娄底市人大常委会主任会议听取了市中级人民法院关于集中清理农村信用社执行案件专项活动情况的报告，对清理结果表示了充分肯定，对“类案监督”方式的运用也进行了总结评价。市人大常委会副主任肖有胜表示，“实践证明，‘类案监督’是加强对司法工作监督的有效方式，有利于督促解决突出问题，促进司法公正。在今后的工作中，我们还可进一步丰富形式，不但采取听取专项工作报告、执法检查等方式，还可运用特定问题调查、代表视察、专题询问等方式，以进一步提高‘类案监督’的成效，增强人大监督的针对性和及时性。”
      正是这种不断的总结与反思，正是对法定方式的大胆运用，才让娄底市人大常委会的监督愈彰显力量和刚性。而这，恰是增强人大监督工作实效的有效途径。