财政资金执行绩效监督和问责的路径在哪里？ - 《公民与法治》 2011年第15期 (总第111期)

当前位置：燕赵人民代表网>>公民与法治电子版>>2011年第15期

财政资金执行绩效监督和问责的路径在哪里？

◎ 杨维立

　　6月24日，北京市人大常委会和北京市政府召开“加强人大预算监督工作推进预算绩效管理制度建设研讨会”。市人大常委会副主任吴世雄表示，市人大将促进政府加大预算绩效问责力度，加快制定预算管理问责办法。对预算编制和执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预算目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，实行绩效问责。（据《新京报》6月25日）
　　笔者以为，北京市将就预算绩效管理问责出台办法，方向完全正确。预算管理问责办法的出台对于加强财政资金监管力度，提高资金利用效率，保障财政资金的健康使用和运行具有极强的针对性和积极的现实意义，值得我们期待。
　　问题在于，财政资金配置和执行绩效的“预算目标”不代表终极目标；“规定标准”也不代表最高标准。毋庸讳言，目前，许多地方预算编制的内容仍然粗糙。比如，预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、“款”一级，没有“项”、“目”的具体内容。在这样的背景下，政府部门或许能够实现预算目标和按照规定标准办事，却与“花好钱”“不乱花钱”之间不能划上等号；不能排除少数部门在具体“项”、“目”上大手大脚花钱，浪费财政资金的可能性。因此，加强预算绩效管理不能满足于政府部门实现预算目标和规定标准。换句话说，实现预算目标和规定标准不过是对政府部门“花钱”的起码要求。
      “横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。即使抛开了人为因素的影响，财政资金如何使用仍然会因为不同的主体看问题的角度以及认识各异，带来配置和执行方式不同。孟德斯鸠“一切有权力的人都容易滥用权力”之说，千真万确。对于某些政府部门而言，只要自认为目的正确，他们用钱的需求是“韩信点兵，多多益善”。更严重的问题是，行政经费支出一旦有了太大的“自由”空间，资金使用效益不高、不能精打细算、乱花钱现象就难以控制。公共财政甚至会成为一笔糊涂账。如此，就算达到了“起码要求”，又能有多大实际意义呢？
　　因此，在确保财政资金配置和执行绩效达到预算目标或规定标准的前提下，还应当有更高追求。如何使财政资金使用适当，实现绩效更优？这个课题依然考验着我们的绩效管理水平和智慧。客观上，财政资金配置和执行方式往往“没有最好，只有更好”，需要集思广益，对不同方案进行甄别，作出艰难抉择。这里的问题是，倘若预算绩效管理仅限于政府内部，如何能预防少数地方部门的政府冲动和极个别官员的权力寻租冲动，避免少数人说了算，拍脑袋决策，又怎样排除政府领导意志等方面的干扰？对于一些政府部门而言，他们虽然花钱的随意性很大，也不难找出种种理由应付搪塞，规避财政绩效管理。并且，也不能万一“出事”后，排除政府领导“护犊子“的可能性。无数事实表明，不解决由谁监督和问责的问题，难免会出现监督缺失和监而不督的局面。同时，问责很有可能成为问而不责,或大问小责，或借问掩责。如此一来，问题就会堆积如山，积重难返。
      因此，要想预算绩效管理和问责达到理想的效果，光靠政府的“内力”是不够的，必须实现内部管理与外部监督的效应互补。我们期盼将来出台预算绩效管理问责办法，能作出这样的制度设计：其一、能够按照“创造条件让人民监督政府”的要求，公开资金配置和执行信息，让民众知情，进一步提高财政资金使用的透明度，直至把预算全过程置于阳光下公开运行。这样，不仅可以有效压缩公众的“猜疑空间”，提高资金使用公信力，而且，也是实现预算民主的前提。因为只有落实了公众对资金使用的知情权，才能保障参与权等项权利的现实实现，便于公众对政府如何花钱提出意见和建议，对财政支出的合理性与效率进行监督，促使政府部门把钱用在“刀刃”上。我们有理由相信，随着信息公开的深度推进，资金配置和执行透明度的不断提高，其绩效和满意度也一定能随之而升。
      其二、预算监督是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职责，其目的就在于保证地方财力筹集和运用的规范性及科学性，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。人大不能止步于“促进政府加大预算绩效问责力度”，而是要以与时俱进、求真务实的精神，用好用足宪法和法律赋予的神圣权力。发挥人大代表、人大专门委员会、人大常委会工作机构等方面的能动作用，通过深入政府部门考察调研、进行“飞行检查”、委托社会上的专业机构对政府部门进行审计等方式，做到“真刀真枪”，动真碰硬,加强预算资金使用监督和问责力度，努力把问题解决在萌芽状态，最大程度地实现防患于未然。
      但无论如何，事后问责不如事中控制，事中控制不如事前防范。事实上，世界上多数国家的政府开支，都是由议会审批的。在美国，预算方案和具体拨款均由国会提出并批准。一位众议长曾说过：“没有我的同意，总统一分钱也别想花。”这话虽有夸张的成分，但提着“钱袋子”的国会，在政府开支问题上的确起着主导作用。我国香港特区政府公布的年度财政预算案中，开支甚至详细到坐椅。在香港１０００元以上的经常性开支。３０００元以上的根本性开支项目发生变更时，都需要立法会审议。虽然国情不同、社会制度不同，但对于美国、香港等国家和地区管好政府“钱袋子”方面成功经验，我们不妨根据实际情况，适度拿来借鉴。党的十七大报告指出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”从长远看，我们期盼在法律法规的保障下，各地人大从源头上开始，由把好“审批关”做起，以权力制约权力，建立可靠的预防机制，从根本上提高财政资金配置和执行绩效，切实管好“政府的钱袋子”。