法律是人类社会存在以来最伟大的发明，其伟大之处不仅在于能够提前预防和减少冲突纠纷，而且也能够用和平的、理性的、文明的方式解决冲突和纠纷。立法是国家的一项重要职能，也是法律的前提与基础。因而选择与论证适当的立法思路，对于具有成文法传统的我国意义重大。
当今，国家正处于社会转型期。从经济角度看，我国正从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；从法律角度看，正从传统的人治转向现代文明的法治。目前，改革开放已经进行到关键时期，经济体制变革、政治体制改革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这种形势之下和现有基础之上，按照党的“十七大”要求，今后的立法工作势必越来越多地触及到深层次的社会矛盾，立法任务更为艰巨和复杂。而要适应新形势，完成这样的立法任务，首先必须转变立法思路，即应当从以经济建设为中心的立法思路转变到更注重民生和社会立法为主、转变到法制秩序的构建上来，并逐步把立法思路提升到“宪政秩序”的构建方面，使立法具有更高的境界。
当然，这主要是强调立法应当有自己相对独立的品格、理念和功能，并不否定国家整个的治国路线和方略上的“以经济建设为中心”。
一、我国法律立法思路形成的现实原因
纵观我国立法的发展过程，作为后起的欠发达国家，新中国对立法思路的选择有着迫不得已的现实原因。进入近代以来，我国长期贫穷落后。新中国成立以后，又经过了十年“文革”的浩劫，国家经济几乎处于崩溃的边缘。国家和人民期盼在短期内迅速改变现状。在吃了生产力落后之亏、领悟了“贫穷不是社会主义”和感受了西方法律的完备和文明之后，国家和人民异常坚决地选择了改革开放和以经济建设为中心的富民强国之路，随之而来的是立法需求空前高涨，国家和民众都把法律当做了经济发展的促进器和保护神。用什么思路指导立法？其内在的逻辑又是什么？当然是现实的逻辑决定理论的逻辑，因为理论总是灰色的，而实践之树常青。随着国家整个工作重心的转移，以经济建设为中心，并为市场经济的建设和发展保驾护航，就成了我国改革开放30年来的立法思路。在法律的意义上，这既是对我国历史经验教训的概括与总结，也是现实对立法的期盼。
二、转变立法思路的理论依据和法律依据
在我国，以经济建设为中心的立法思路不仅为国人所接受，也成了立法者的行为模式，而且写进了2000年的立法法。立法法是一部立法领域的宪法性法律，其中第三条规定：“立法应当
遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，坚持改革开放。”这是对我国现行立法思路的集中规制。立法应当遵循宪法的基本原则，是一个主权国家实行法制统一的题中应有之义。而立法坚持四项基本原则，是对立法的政治性要求，这是任何形式、任何国家的立法都自觉不自觉地体现出来的。
诚然，以经济建设为中心、为市场经济保驾护航的立法思路，对于我国这样一个发展中国家来说无可厚非，实际上，近年来，我国引起世界瞩目的最主要成就就是以经济建设为中心而取得的。但我个人认为，作为立法来讲，只有涉及与经济相关的立法时，强调以经济建设为中心才有意义。而对于那些与经济没有直接关系的立法进行同样要求，就会使立法思路和立法目的以及法律语言变得模糊不清，立法本身法治秩序的建构也就失去了意义。在这种立法思路之下，人不但在经济上而且在社会生活中都成了以经济为尺度的“单向度人”；法律的真正品格与丰富多样性将随之演变成为经济发展的影子，亦步亦趋，成了“单向度立法”。试想，婚姻法的修改也要以经济建设为中心吗？怎样才能做到以经济建设为中心？公民的政治权利和义务以及人身自由又怎么以经济建设为中心呢？如果所有的立法都以经济建设为中心，那么内含于立法之中的法治就成了附属品，立法也就失去了自身的独立品格和价值取向。虽然以经济建设为中心的立法思路具有效率高、见效快的优势，但也有其自身的不足之处。正是这种立法思路导致了监督法的出台时间之长、道路之曲折，起支架作用的、对于法院判案极为重要的民法典至今仍然缺位的非正常状态。当然，这与我国的政治体制改革举步维艰、远远落后于经济体制改革的社会现实也有很大关系。因此，在中国特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，立法法关于“立法要以经济建设为中心”的规定应当尽快进行相应的修改。
其实，实现立法思路的转变是有法律依据的。随着市场经济在我国的起步和蓬勃发展，不论企事业组织还是执政党，不管是理论专家还是立法工作者，上至政府高官下到平民百姓都一致呼吁依法治国、大力推行法治。1999年，全国人大顺应民意、适应时代潮流，进行了又一次修宪。修改后的宪法第五条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法制国家。”从法律效力上讲，一切形式的法律包括立法法，都不得与宪法相抵触。这就要求以宪法的规定为指引，把立法思路从以经济建设为中心转变到推进法治秩序的构建上来。同时，实行立法思路的转变也是有着法制建设依据的。新中国成立之后，法律制度建设可谓一波三折。当前法制建设的成就发轫于1978年，经过三十年的努力，中国特色的社会主义法律体系已经形成，立法成为执法、司法、守法、法律监督等众多环节中公认的最好的一环。与经济建设相关的法律基本上都制定出来了，但作为法院判案依据和体现法治理念的重要法律仍然不够完备。虽然我国存在着法制建设时间短、受封建社会的人治及其传统法律文化影响的不利因素，但与以经济建设为中心的立法思路有着更直接的关系。这就要求我们尽快转变立法思路，使法制与法治形成良性互动的发展态势。
三、法治秩序建构的立法思路
我国台湾立法学家罗传贤在论述立法的政治性时指出：“立法为政策之合法化过程，其作用在确定大政方针、制定工作目标，对民众之权益影响至巨，故于制定决策时比较考虑政治因素，甚至经常考虑并设法反应社会团体与选民的利益和价值……,具有高度的政治敏感性。”这段论述指明了立法人思考问题的视角，即首先要从政治的角度而不仅仅是从经济发展的角度来看待立法。只有这样才能深刻地理解立法的更深层次的性质和本来面目。法律既是行为规则，也是裁判规则。前者是针对民众生活和企业活动等主体而言；后者则是针对审判机关而言。法律形成实体的权利与义务，为整个社会提供行动的指导，为审判机关提供裁判的基准，为法律人的咨询、辩护等提供范围、幅度，为社会良好秩序的建立提供条件和平台。《中华人民共和国宪法》确立了人民代表大会制度为我国的根本政治制度。人大作为国家和地方的最高权力机关，要代表人民行使立法权和监督权。人大机关的立法人要关注社会、关注民生、关注国家发展的稳定大局，深入研究创制制度和规则，追求最大程度的公平和正义。人大机关的立法人不同于政府工作人员直接创造GDP，处理各项具体事务，而是在纷繁复杂的利益关系中倾听立法诉求，作出价值判断，为社会发展和百姓安居乐业以及公正司法提供良好的法制保障。经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。除了提供法制保障以外，所制定的制度和规则还要引领我国改革开放事业的深入发展；引领政府官员依法办事；引领司法工作者公正执法；引领公民素质的进一步提高。
在本来意义上，立法的价值趋向和品格是法治。立法应处于政府之上，授予政府应有的管理和服务职责，制约政府的专横权力，而不应功能错位，把立法机关异化为政府机关的“立法部”或“橡皮图章”。
从价值论上讲，立法具有两重价值：一是其本身的价值，二是工具性价值。立法本身的价值具有最高性、独特性、不可替代性，虽然从全局和长远来看，良法常常带来并保障着国家的繁荣昌盛。而工具价值则是其本身价值的体现，是本身价值与其他事物相互调整并加以整合的产物。如果立法与加强封建君权相联系，则有助于专制政治的加深，假如立法与经济繁荣昌盛相联系，则有助于国民经济的发展。
从认识论上讲，以经济建设为中心的立法思路与法治秩序建构的立法思路，是以思维方式的不同为前提的，前者蕴含着将立法作为手段以其达到立法之外的目的，是传统的主客体思维方式的表现形式之一。这种思维方式表现在立法上，就是主体制定一套规则，命令客体加以遵守，而主体则逍遥于规则之外，凌驾于规则之上。与之相对的主体间思维方式表现在立法上，则为立法就是立法，即主体之间共同制定一套规则，共同加以遵守，主体与客体之间相互服务。这种思维方式内含于立法本身的法治理念。前者与人治有着千丝万缕的联系，而后者属于法治的哲学基础。价值论和认识论属于哲学范畴，而哲学对于自然科学和社会科学都具有普遍的指导意义。这就启示我们，立法领域的每一次发展总是与思维方式的变化紧密联系在一起，是互动的。
总之，在我国法律体系形成的新形势下，要想真正提高立法品质，基础与前提就在于转变立法思路，即应适时地从以经济建设为中心转变为促进法治秩序的建构为主要目的，由“经济发展——立法”的阶段，推进到“立法——法治”的更高层次。从这个意义上讲，用“提升”一词或者哲学上的“扬弃”概念更能准确地表达立法思路转变的旨意。提升和扬弃皆意味着包含有先前的内容，是在前一阶段上的进步与深化，而“转变”一词却有着和过去一刀两断的意味。这样，把当前我国立法思路的“转变”更换为当前我国立法思路的“提升”或论当前我国立法思路的“扬弃”更为确切。
只有提升了立法思路，我们才有可能首先做到以下两点：第一，把立法决策权回归到人大。由人大立法机关广泛征求民意，根据不同阶层的利益诉求，针对亟需解决的社会和民生问题，经过筛选和反复论证及其立法咨询，确定立法项目，从而改变长期以来只能在政府上报的盘子里选定立法项目的状态，克服以往法规在一审之后甚至经过二审，仍然感到没有立法的必要或者法规案存在严重缺陷，不得不搁置的弊端，从立法决策上做到更加民主和科学。第二，把法规的起草权由政府主管部门为主向全社会转移。为了克服长期以来立法中存在的部门利益倾向，应当逐步实行政府主管部门回避起草的制度。把起草工作交给专家、高校及其社会团体，特别是我们的立法研究会。让人民更广泛地关注立法、参与立法、认可立法、期待立法，真正探索出一条科学立法、民主立法的新途径。
（作者单位：河北省人大常委会法工委） |
