人民监督员制度　在启动监督程序设计上的缺失 - 《公民与法治》 2011年第23期 (总第119期)

当前位置：燕赵人民代表网>>公民与法治电子版>>2011年第23期

人民监督员制度　在启动监督程序设计上的缺失

◎ 孔维强

　　我国现行的检察制度,是从20世纪70年代末期恢复重建的,从其恢复重建之日起,就成为刑事诉讼以及法律规范实施、刑事诉讼机制运行的重要的组成部分,而且在其建设过程中,就是作为一个起中枢作用的司法机构来进行建设的。正因为如此,无论是其机构设置(包含其内部机构的设置)、还是在权力设置上,力度都非常大。在这种状况下,检察机关的工作方式、权力行使都呈现了相对封闭的状态,而且检察机关在这种模式下运行了较长的时间,在国家利益的维护、个人利益的保护、犯罪行为的查处与追究方面,检察机关做了巨大贡献；然而,随着1996年刑事诉讼法的修订,由于审判模式的改革,就彰显出检察机构内部运行机制缺乏公开性的缺陷,进而导致公众对于检察机构工作模式与结果的公正性与公平性受到质疑,从而使检察制度的改革被提上了日程。在宏观背景、微观背景下,加上检察制度改革的需求,2003年8月,建立在人民检察院自侦案件处理框架下的人民监督员制度开始在我国的部分检察院进行试点，2004年10月1日试点工作开始在全国铺开。从试行的结果看人民监督员制度存在诸多问题。
      《最高人民检察院关于直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)在实施监督启动程序上是这样表述的：对本院立案侦查的案件侦查部门，公诉部门提出“撤销案件”“不起诉”意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。这是一种事中监督，即检察机关准备对案件作出撤销或不起诉决定前，主动接受人民监督员的监督。其监督程序的启动是检察机关，人民监督员只是被动式的参与检察机关作出案件撤销或不起诉的过程。同时，《规定（试行）》在监督时限方面还规定：案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕，重大复杂案件监督时限可延长一个月。也就是说，人民监督员对案件实行监督最迟必须在37天内向检察机关提出监督意见，过期就无效了。仔细思考上述规定不难看出其不足，主要存在四个方面缺失：
      一、促使人民监督员制度目的实现而设置的监督与被监督关系有缺陷
　　高检院决定实行人民监督员制度的目的就是要解决检察机关直接立案侦查案件缺乏外部监督的问题。为实现这个目的，《规定（试行）》的相关内容、程序、方法等就应围绕目标实现而设计规范。但《规定》在监督程序启动设计上没有摆正监督与被监督的关系，明显表现出以我为中心的思想，不是以实现最佳目标出发，而是以捍卫检察机关权力、利益出发来设计。表现在：首先，启动监督程序的主体规定不完整，只有检察机关才能启动不科学、不合理，且检察机关有居高临下之态，只有我检察机关让你监督你才能监督，并要按我的要求进行，不让你监督你也别多事；其次，在监督的时机上仅限于事中监督，且有时限要求，而暂时不需监督、以后视情况决定监督与否就不行，案件处理后有新情况，认为需要监督也不行；再则，检察机关准备接受监督，人民监督员好象就有履行监督的义务，且要有明确的评议表决意见，缺少监督者应有的自主权。事实上，在监督与被监督的关系问题上，监督处于主导地位才是科学、合理的，才有利于监督目标的实现。检察机关既然要主动接受外部监督就要有真正诚恳的态度，只要对实现司法公正有利，就应尽可能地从有利于监督的角度设计规范，不要限制过多，让人民监督员具有更大的自主权，何况检察机关直接立案的案件撤销或不起诉属于终局性的决定，实行事后监督也无妨。实际上事中监督还有可能会与诉讼时效发生冲突，人民监督员的评议表决也可能因时间限制而草率作出，其结果必然是监督意见的质量受影响。
      二、监督者的主观能动性不能充分发挥
      人民监督员要求有一定的代表性。所谓代表性除了人民监督员本人是来自于某一方面的代表外，还包含听取其代表的群体的意见、反映其群体呼声。人民监督员作为一个群体的代表，作出的监督意见应是将检察机关意见、所代表群体意见及外界反映和本人认识综合形成的最接近于正确状态的判断。这就要求监督者充分发挥主观能动性，广泛听取各方面意见后作出决定。但《规定（试行）》在这方面有缺陷，连人民监督员启动监督程序的权利都没有给予，只是让人民监督员被动的参与，且有时间限制。这就可能在实际运作中，形成人民监督员事先并没有就要监督的案件听取外界的反映和意见，进入监督程序后也没有时间和精力去听取各方面意见，仅凭听取检察机关介绍案情、说明情况后，就要对专业性很强的法律问题作出决断。显然，对人民监督员来说，这是一件难度很大的事情。在这种心中无底情况下，为避免意见孤独，人民监督员可能会有从众心理，对需决断的事情没有也不敢有自己的见解，顺着检察机关的意见附和了事，反正错了大家一块错，检察机关还先错。这种没有发挥主观能动性的监督价值，显然是不大的。
      三、《规定（试行）》监督内容相互间存在不能排除的矛盾
      按《规定（试行）》人民监督员对检察机关违规或人员违纪办案也可以进行监督。现实中发现违规或违纪可能在事中，更多的是事后发现。先前已作出赞成检察机关意见的监督意见，如果事后发现有违规或违纪问题，且这种问题足以否决检察机关的决定，而人民监督员又不能启动监督程序，重新作出监督意见，这就产生了矛盾，使得人民监督员对检察机关违规或人员违纪办案的监督只是提出意见，没有多大的实际意义。因为检察机关对案件已经处理完毕，很难考虑监督者的意见。实际上人民群众对检察机关直接立案侦查案件的意见，主要还是检察机关违规或办案人员违纪无人问、无人管、更无人纠正的问题。
      四、监督资源未能最有效利用
      实践中检察机关直接立案侦查的案件要撤销或不起诉有多种情况，有些案件很复杂，法律也给予了检察机关一定的自由裁量权，人民监督员监督时把监督程序的各个步骤都用好用足也未必能作出正确的决断，特别是不起诉中的酌情不起诉和存疑不起诉以及属于政策救济范畴的暂缓起诉，监督起来所需人力物力和时间就更多，应该实行资源倾斜。
      人民监督员的监督是准外部监督，并不是真正意义上检察机关的外部监督。在我国，国家的一切权力属于人民。检察权也是人民赋予的，检察权的行使应该体现出人民的意愿，人民监督员制度尽管从形式上或者说程序上有体现权利制衡和人民监督的韵味，但是人民监督员还没有实质意义上的监督权，因为制度本身是人民检察院制定的，同时程序上是检察院请别人来监督自己，人民监督员有提出建议的权利但没有实体意义的决定权，这就从根本上制约了这一制度的设立意义。所以要想使人民监督员制度真正体现权力制衡和人民意愿，那必须通过国家立法机构把这一制度上升到法律，人民代表大会常务委员会下设一机构专门从事检察院的个案监督工作，只有这样才能从根本上解决现行人民监督员制度自身难以解决的诸多问题。
（作者单位：河北省广播电视大学）