进一步提高立法质量的几点思考 - 《公民与法治》 2009年第11期 (总第71期)

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进一步提高立法质量的几点思考

◎ 刘希

目前，全党全国正在深入开展学习实践科学发展观活动，那么，科学发展观对立法工作提出的要求是什么?我认为就是科学立法、民主立法，核心是提高立法质量。作为地方立法工作者，只有按照科学发展观的要求，紧密联系地方立法工作实际，不断深入探讨如何切实提高地方立法质量，才能真正把科学发展观落到实处。
一、影响地方立法质量的
问题及原因分析
地方立法工作从无到有，从无计划到不但有计划、而且有规划，从无序状态到有序开展、依法进行，已经走过了三十年的历史。在这个过程中，如何提高立法质量，一直是人们关心、关注并不断探索的课题。特别是十届全国人大常委会把提高立法质量作为立法工作重点以来，我们在地方立法实践中，在科学立法、民主立法，提高立法质量方面做了一些积极有益的探索，并取得了显著成效。但也应该看到，一些不适应科学发展观的思想观念还存在，一些影响立法质量的因素还存在，一些有利于提高立法质量的做法还有待我们去探索，去开拓创新，因此，提高立法质量仍是当前乃至相当长的时期内加强和改进立法工作的重中之重。
我认为，当前影响地方立法质量的问题主要有以下五个方面：
(一)推进科学立法、民主立法的机制需进一步完善
近年来，我国按照科学立法、民主立法的要求，坚持不断扩大公民有序参与立法，广泛听取社会各方面的意见，虽然取得一定收效，但也确有需进一步完善的问题：
——在立法反映客观规律，协调把握不同社会群体、不同利益阶层关系，体现人民诉求方面，在机制上、措施上有待于进一步研究；
——在地方立法过程中，如何把有序性(公民参与)、规律性(体现客观规律)、灵活性有机结合，最大限度地凝聚社会共识，保障全体人民共享改革发展的成果方面，也需要在机制上、措施上不断探讨。
——在如何比较、分析不同意见以决定对某一意见是否采纳方面，多是立法工作者在那里行使“自由裁量权”，而没有相应的制度性措施；
(二)部门利益倾向还有待进一步克服
一些法规，从立项、起草到审议、修改的全过程中，都存在有关部门之间通过立法争权、扩权、夺权的问题，当然，另一方面也存在着通过立法推责的问题。也正因为如此，往往使跨部门的意见协调成为立法工作的难点，有的甚至发展成为焦点问题。
因此，如何从源头上、制度上贯彻权力与责任紧密挂钩，权力与利益彻底脱钩的地方立法基本原则，防止和克服部门利益倾向，维护法制的统一、尊严和权威，是需要我们不断深入研究探讨的问题。
(三)地方特色还有待于进一步突出
地方特色是地方立法的生命。多年来，地方立法强调有特色、可操作、不抵触。但在实际立法过程中，每一部地方法规，尤其是实施性的法规，真正有特色的仍然仅那么少数几条。其中的大部分内容地方特色不突出，有的是抄大法，形成事实上的侵犯国家立法权之嫌疑；有的是抄或者借鉴兄弟省市区的同类规定，这又有全国通用粮票之嫌疑。现在全国人大常委会提出把制定国家法律的配套性法规作为地方立法的重点，同时随着国家法制建设的发展，陆续出台了行政处罚法、立法法、行政许可法，对地方立法的权限、行政处罚、行政许可的设定进行了严格的限制，在这种大的背景和环境下，如何在立法中突出地方特色，是我们在地方立法实践中需要不断探讨的课题。
(四)法规立项的论证工作机制应进一步完善
目前无论是立法规划还是立法计划，都有一些立项不科学、预测不准确，甚至是首长项目的问题。结果是：立了项的完不成(有的因立项不科学、客观条件不具备完不成，有的是因为不适合地方立法的项目而完不成)，有的即使勉强完成了，摆在哪儿，是个花瓶，中看不中用，既劳民伤财，又影响法规的尊严和权威。分析立项不准的原因：从客观上讲，因为不管是规划还是计划，都是预期性的，囿于各方面因素，计划赶不上变化的情况是难以避免的；从主观上讲，我们的认识不到位，更没有配套的论证制度、工作机制做保障则是一个重要原因。
(五)应当进一步重视和探讨立法后评估机制
对于立法后评估，我们曾经进行过有益的尝试，但由于各方面的原因仍处于探索阶段。我认为，开展立法后评估，可以总结归纳立法工作经验，从中探索研究出立法工作中一些规律性的东西，可以从理论和实践的结合上指导今后的立法工作，进一步提高地方立法质量。因此，对于立法后评估应当给予足够的重视。
二、进一步提高立法质量的
对策思考
(一)牢固树立适应科学发展的立法理念
要提高地方立法质量，就要适应科学发展观的要求，在观念更新上下功夫。
一要树立质量第一的立法理念。立法质量就是一个法规的生命，因此，立法质量的高低，直接关系到社会影响和社会评价，直接关系到实施效果，必须始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点。
二要树立以人为本的立法理念。立法中强调以人为本，就是要使所立之法服务和服从于人民长远的、根本的利益。要努力克服立法在权力与责任、权利与义务设置上的不平衡倾向，避免对公民、法人和其他社会组织重义务、轻权利，对政府及其部门重权力、轻责任的倾向。
三要树立统筹兼顾的立法理念。立法就是在错综复杂的矛盾上砍一刀，要在立法中妥善处理公共利益与私人利益的关系、长远利益与眼前利益的关系、整体利益与局部利益的关系以及不同社会群体和阶层利益之间的关系。
四要树立重在引导的立法理念。立法就是确立社会活动行为准则，就是制定活动规则和裁判标准。因此，法规具有规范、保障、引导、制裁功能。对预期的社会行为，制定规则本身就是引导，在法理上也叫指引。要研究如何根据不同主体的行为方式，确立能够有效发挥法规引导功能的相应制度。
(二)不断深入探索科学立法、民主立法的新途径
科学立法是寻求规律，发现规律，民主立法是集中智慧，寻求多数共识。要做到立法符合客观规律，体现人民意志，除了继续坚持并不断完善已经被实践证明的行之有效的方式(座谈会、论证会、听证会、公布法规草案公开)外，要着力在调查研究方面下功夫。只有深入调研，才能从纷繁复杂的具体现象，归纳、提炼出规律性的东西，才能抓住事物的本质，才能找准焦点问题，才能研究出解决问题的办法，才能为修改好法规草案奠定扎实的基础。
调研工作要做到“三个深入”和“三个多”，即：深入基层、深入实际、深入群众；多层次、多方位、多渠道开展调研。
立法调研，既要调查，更要研究。要善于将分散的、零乱的调查材料通过整理，分析，进行抽象概括，上升为理论认识，使调研成果真正为立法决策提供依据。
(三)探索建立法规立项论证机制，把规划、计划编制得更加科学合理
参加论证的成员可以由省人大常委会法工委、省政府法制办和有关专家学者组成。提出立法建议项目的单位或者个人对每个项目都应以文字形式提供下列情况供论证：法规名称，法规要解决的主要问题，解决这些问题是不是地方立法的权限。如果是，那么是通过政策或者规章来解决合适，还是一定要通过地方立法解决；如果一定要通过地方立法解决，需设计哪几种制度才能解决?要有哪些程序保证这些制度的实行?和建议立法项目相关的法律、行政法规、地方性法规有哪些?建议立法项目要解决的问题，相关法律、法规有无相应规定，如果有，是如何规定的?
我想，这样做对于增强规划、计划的科学性、合理性，对于提高其执行率，对于把有限的立法资源用到重点的、急需的立法项目上去，会大有益处；对于提高立法质量也从源头上把住了关，提供了保障。
(四)探索建立立法后评估制度
法规在实施一段时间后，对其“管用性”、可操作性、立法技术等方面，通过一定方式进行评估，既可以检验立法质量，使我们明得失，鉴高低，又可以从评估中总结提炼规律性的东西，用来指导今后的立法工作。也可以说，这是提高立法质量的一个环节。
(五)加强立法工作队伍建设
事是靠人来做的。立法工作者的个人素质，立法工作队伍的整体素质，都对立法质量的提高有着非常重要的影响。同样的事，按照同样的工作规则，由不同的人，不同的队伍去完成，结果是不同的，因此，立法队伍建设是个永远的话题，在以提高立法质量为重点的立法工作中，立法工作队伍的建设是决不可忽视的。要通过各种途径，采取不同方式，努力打造一支政治可靠，业务精湛，团结奋战，乐于奉献，作风过硬的立法工作队伍，以更好地担当立法重任，更进一步地做好地方立法工作。
（作者单位：河北省公安警察职业学院）