怎样写好地方人大常委会的审议意见 - 《公民与法治》 2012年第11期 (总第131期)

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怎样写好地方人大常委会的审议意见

◎ 河北省承德市人大常委会研究室课题组

　　审议意见是人大常委会组成人员在常委会会议上听取和审议“一府两院”工作报告时所发表意见、建议的高度概括，是常委会集体意志的一种表现形式，是“一府两院”在抓落实整改工作中的文字依据，它是常委会会议成果的载体，具有代表性、权威性和一定的约束力。为此，规范和提高审议意见质量，对于提高常委会会议质量，提高人大常委会监督工作实效，督促“一府两院”改进工作，具有重要作用。

一、审议意见的法律意义

　　审议意见是人大常委会行使监督权的一个重要形式。从宪法和法律规定的地方人大常委会的权力以及行使权力的方式看，监督权是地方人大常委会经常运用的一项重要权力，而常委会行使监督权的经常化形式即常委会会议听取和审议“一府两院”工作，审议后结果如何，审议的质量怎样，最后用什么来衡量和评价，其落脚点只能是看审议意见的“深”与“浅”。
　　监督法颁布实施后，明确赋予了审议意见的法律地位。监督法第十四条规定：常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级“一府两院”研究处理；“一府两院”应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会专门委员会或常委会工作机构征求意见后向常委会提出书面报告。监督法第二十七条规定：常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。由此看来，审议意见已作为一种独立的法律形态写入监督法，具有很强的监督属性。就是说，审议意见是常委会组成人员在听取和审议“一府两院”某项工作报告后提出的评价和建设性看法，是经过综合整理后交报告机关必须充分重视处理的意见建议，在很大程度上集中了常委会组成人员及主任会议比较一致的看法和意见，具有较为明确的影响力，是法律赋予人大常委会的一种刚柔并济的有效监督形式。那么，审议意见采用何种方式表述，如何落实审议意见，保证审议意见质量，提高常委会监督工作实效，尤显重要。

　　二、审议意见的形成

　　关于审议意见文本内容的形成，一般来讲，人大常委会对“一府两院”工作报告审议意见的文本内容的形成，基本上有两种情况。
　　第一种情况，审议意见的形成是根据会前常委会相关工作部门就审议议题，对“一府两院”相关工作进行执法检查或视察形成的“报告”中的“几点建议”内容，完全的“拿来”或“移植”在“审议意见”文本中。当然，法律没有具体规定，说将“报告”中的“几点建议”全部“拿来”或“移植”在“审议意见”文本中不行。可问题是“报告”中的“几点建议”，如果放在“审议意见”文本内，仍需深度的加工和高标准的提炼，并且需要具有很强的操作性，否则谈不上什么审议意见。
　　第二种情况，审议意见形成的方式方法与第一种方法既有相似之处，同时又有很大的区别。所谓相似之处，其素材无非也都是根据执法检查中的一些相关的情况。区别在于不是将“三查（察）”报告中的“几点建议”全部的拿来，而是通过反复地推敲，高标准地提炼，深度地挖掘而得出的结果。

三、审议意见的规范写法

　　经过充分调研和反复探讨并借鉴外地的研究成果，我们以为规范后的审议意见，至少要突出“五性”：
　　一是规范性。首先格式要规范。审议意见由标题、会议通过时间、正文几部分构成。正文部分又分为引言、肯定成绩、提出问题、提出要求。要求在肯定成绩时，以“会议认为……”统领全段，用简洁的句式高度概括“一府两院”的工作、成绩、经验和做法，但不要详细罗列。其次，文字要规范。包括全称、简称的规范；文中统一用阿拉伯数字；文字运用做到平实简洁，减少生、冷字，采用公文用语，不出现文学化的描述语言，更不能出现错字、别字、漏字。
　　二是准确性。文中概括事实、指出问题要做到用语准确，实事求是，反映出工作的本来面目，在使用“成效显著、长足进步”等用语时须仔细斟酌。引用法律法规、政策性文件，要有出处，原文引用，不可断章取义。还要正确使用标点符号，不可使其产生歧义。
　　三是指导性。审议意见对“一府两院”的工作要有前瞻性，以法律法规及党和国家的方针、政策为标尺，查找工作不足，对今后工作提出要求。肯定成绩、指出问题、提出要求要把握人大的角度和监督者的视角，禁止抄录“三查（察）”和“一府两院”的报告。
　　四是针对性。首先指向要清楚。审议意见是人大及其常委会对“一府两院”的工作提出的建议和要求，而不是对公民和法人的要求，所以文中不应该出现直接对公民、法人贯彻法律法规情况的评价及要求，基于同级监督，也不要出现“各级政府”、“各级法院”、“各级检察院”的字样。其次，提出建议和要求应做到“五个立足”、“两个不提”。“五个立足”是：立足于法律法规和国家的方针政策、立足于全市的中心工作、立足于“一府两院”在人代会或者是常委会议上的“承诺”、立足于广大人民群众的强烈要求、立足于“一府两院”想办但各方面阻力大的工作；“两个不提”是：法律法规有要求，但现实条件不具备目标的要求不提,不符合法律法规和党的路线方针政策的要求不提。另外，指出问题、提出建议和要求，要敢于直面矛盾，不回避问题，能够抓住要害，使“一府两院”的工作受到触动。
　　五是可操作性。审议意见中提出的建议和要求要具体，不能大量出现“提高认识、加强领导”等论述重大意义的笼统文字，不发议论、少做分析，用直白朴实的文字直接提出具体要求。目标要求尽量数字化体现，使“一府两院”在工作中有所遵循，人大常委会检查审议意见落实情况时有所对照。建议和要求观点要鲜明，且简洁有力，逻辑上有着紧密联系。