人大代表听证陪访助力化解信访纠纷 - 《公民与法治》 2011年第15期 (总第111期)

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人大代表听证陪访助力化解信访纠纷

◎ 陈秀焘

　　去年下半年，山东省临沭县郑山镇（现已改为郑山街道）群众工作站举行了一场与众不同的听证会。
　　杜某2005年将户口从东北迁回老家郑山街道沙店村，向村委申请责任田未果，遂到街道、县上访，街道为此进行了公开听证。听证会上，上访人杜某首先陈述意见，提出自己祖祖辈辈都是沙店村人，只是自己因其他原因迁出，后又将户口迁回村里，应当享受村民的待遇，得到应享有的土地承包权。被上访单位村委负责人陈述意见指出，杜某当年个人放弃了土地的承包权，将户口迁出。根据上级安排，村里于1998年开始了土地延包，对耕地进行了重新分配，签订了30年的土地承包合同，目前村里没有多余的耕地，无法向杜某分配土地。双方陈述完意见后，双方按听证规定邀请的证人发表意见，上访人的证人认为杜某作为村里的一员，不分配土地无法生活，希望能给予照顾；村委会邀请的证人表示，现在村里像杜某这样因未参加土地延包没有耕地的还有不少人，如果重新调整耕地违反承包合同，不应给杜某分配土地。随后参加听证会的3位县、镇人大代表发表个人意见，一致认为，杜某2005年才回村落户，当时土地延包即第二轮土地承包工作已经结束，农户都与村委签订了30年的土地承包合同，承包关系受法律保护，村里既然已经没有多余的土地，那么就无法再给杜某分配责任田，杜某的申请不能予以支持。最后，听证会主持人即街道办事处领导综合各方意见，根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《山东省关于实行〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》中自2004年10月1日起“增人不增地、减人不减地”的规定，下达了对杜某申请土地的要求不予支持的听证意见。
　　杜某不服听证，说要继续上访。对此，主持人表示将协调安排一名熟悉信访工作的镇人大代表陪同上访。
　　事后，杜某又上访到市农业部门，其个人提出的要求仍未得到支持。后在街道信访工作人员和人大代表多次做其思想疏导和政策解释后，杜某表示不再上访。
　　这是临沭县郑山街道探索实行人大代表听证陪访化解信访纠纷，维护社会稳定的一个事例。
　　一、听证陪访制度的形成起因
　　近年来，随着经济社会发展进入转型期，群众的利益诉求呈多样化、复杂化，基层信访案件有上升趋势。为了个人利益，上访者“缠访”、“重复访”、“雇人访”等现象屡见不鲜，干扰了信访部门正常的工作秩序，有时同一件事情，乡镇领导要到市、省甚至中央部门多次去接访，不少地方党委政府相当一部分人员和精力都用在了信访接待上。
　　为有效化解信访矛盾，各地都进行了积极的探索。郑山街道人大工委受党工委委托，多年主抓综治信访维稳工作，在综合分析人大和综治维稳工作职能的基础上，基于让有影响力的公众人士参与评判是非、解析说理，有效化解疑难信访案件的思路，街道推出了人大代表听证陪访制度。首先，人大代表是从群众中选举出来的，与群众联系密切，群众威信高，说话有分量，信访当事人容易接受；其次，人大代表了解上级部门职能和办理程序，能够做到“上情”与“下情”的结合，有陪访的现实优势；再次，人大代表都具有一定的政策法律知识，分析问题能够说到“点子”上，能够作出客观公正的判断。
　　二、听证陪访制度的探索完善
　　在人大代表听证陪访制度的实行过程中，郑山街道精心操作，稳步探索，逐步完善，形成了把好五关、周密推进的工作态势。
　　一是把好听证案件选择关。不是对所有的信访案件都进行听证，也不是上访事件一出现就进行听证。听证主要选择一些带有普遍性、具有一定社会影响的疑难信访案件，或者上访人迫切要求听证的案件。在听证时机的把握上，要挑选上访者经过一两次信访后当事双方均无让步，上级又要求乡镇调查处理，此时涉访双方虽然还有较强的心理诉求，但已趋向冷静，能够听一听各方面的意见。
　　二是听证和陪访代表选择关。对农村和涉农上访，主要挑选在农村工作和生活，有丰富基层工作经验的代表参加听证，对涉及企业和经济方面的信访，主要选择经济界别的代表参加听证，对涉及经济纠纷、拆迁补偿等方面的信访，主要挑选政法和党政部门的代表参加听证。同时，有地缘、亲缘等关系的代表要进行回避。总之，要使参加听证、陪访的人大代表熟悉信访反映的情况，分析更有针对性，客观公正。
　　三是代表培训关。结合代表小组日常学习，由人大办公室牵头对广大代表尤其是可能参加听证、陪访的代表进行相关培训，学习信访法规，掌握听证和陪访技巧，做到听证发言中肯公正，不过于刺激当事人，在陪访时即要保持距离，又要争取上访者的信任。
　　四是严肃公正关。信访听证是一项严肃的行政活动，必须认真对待。场所布置要严谨、细致，活动程序设计要严格、紧凑，听证纪律要严明，参加人员要严肃认真，依次发言，不得随意说话、交头接耳。听证过程要公开、公正、透明，听证现场要有专职法律工作，对整个听证活动程序进行监督，并现场作法律陈述，确保听证活动的权威性。
　　五是经济关。听证、陪访活动不收取任何费用，不与上访人产生任何经济关系。
　三、听证陪访制度取得的效果
　　通过人大代表听证陪访制度对一些疑难信访案件进行公开听证处理，一方面使一些群众关注的信访案件切实得到了处理和化解，另一方面维护了社会的公平正义，在社会树立起无理“缠访”不得人心、合理诉求公开支持的社会效果，同时，还形成了对信访案件高效、透明、快速处理的工作机制。从2008年探索实行人大代表听证陪访制度三年来，郑山街道的信访维稳工作形势明显好转，目前已连续三年未发生集体上访和越级上访事件。
　　就听证陪访工作本身而言，成效也是显而易见的。首先，现场听证起到了促使信访当事人冷静思考的效果。人大代表、法律工作者等从不同角度对上访人的问题进行解答，在某种程度上是给双方当事人“泼了一盆凉水”，上了一堂政策法规课，对所反映问题的全方位剖析也让当事人不得不正视事件实质。其次，现场听证的现场感和无懈可击的程序操作让当事人“心虚胆怯”。法庭式的现场听证本身就是一种震慑，加之公正严肃的听证程序，犹如一场法庭审理，清浊各自明，有利于促进问题的解决。再次，人大代表陪同上访加强了与信访当事人的沟通。街道指派人大代表陪同不服听证继续上访的当事人到上级再反映，陪访的人大代表相比上访者可能更了解上级部门办事流程，可以使上访者避免浪费时间和精力，提高效率。在陪访中经常与当事人沟通，积极做思想疏导、政策和法律解释工作，增进了解和信任，也在一定程度上有利于问题的化解。
　　自听证陪访制度实行三年来，街道先后举行听证7场，当事双方现场调解成功1场，上访者主动撤访1场，上访者不服听证，经陪访后息访1场，不服听证拒绝陪访，仍坚持个人要求继续上访2场，另2场虽当场表示不服听证意见，但事后未再继续上访。
　　四、存在的问题和不足
　　人大代表听证陪访制度的实行取得了一定效果，但也存在一些问题。一是听证和陪访代表选择受限制。基本上各级人大代表都是身兼数职，时间和精力有限，挑选合适的而且届时能准时参加的听证或陪访代表有一定难度，往往需要耗费不少时间和精力进行协调。二是一些信访当事人不够配合。被上访单位一般都能积极配合，接到通知后按时参加。由于认识不到位等问题，有的信访当事人不能准时参加，尤其是个别想通过上访达到不可告人目的的信访当事人，陈述意见时答非所问，胡搅蛮缠，听证场面不好控制。有的信访人对指派的陪访代表不信任，或感觉不方便，拒绝陪访。三是现场听证即时成功率不高。信访当事人碍于情面，或其他原因，当场表示服从听证结果的不太多。四是人大代表听证和陪访的程序及有关配套制度尚需进一步规范和完善。