泄洪闸门失灵,花木“死伤”惨重
王向阳是河南省上蔡县人。2001年8月17日,年轻有为的王向阳为了一展宏图,与上蔡县党店镇湾刘村签订租赁土地协议书,承包该村123.5亩集体土地,作为花木繁育基地,主要栽种雪松、龙柏等十多种乔灌木。
2002年11月25日,王向阳注册成立上蔡县阳光花木有限责任公司(以下简称花木公司),并担任公司总经理职务。此后不久,花木公司又接收了上蔡县交通局花木场的独立经营权。该花木场土地系上蔡县交通局承包上蔡县洙湖镇大刘村委的集体土地,面积共73.5亩。
俗话说:天有不测风云,人有旦夕祸福。王向阳万万没有想到,正在事业如日中天的时刻,自然灾害却悄然而至。
2005年7月至8月间,上蔡县境内连降暴雨,导致洪河河堤贺道桥段东侧洙湖镇和党店镇的接壤部积水,致使该区域大片农田被淹,其中也造成王向阳经营的花木公司花木基地内种植的花木被雨水浸泡,现场一片汪洋。
为避免遭受更大的财产损失,王向阳及党店镇湾刘村、洙湖镇泥湾村部分村民赶快向上蔡县水利局及镇水利站报告,请求开启泥湾闸和湾刘闸排除积水。可是谁也没有想到,当水利人员在开启这两座闸门时,由于两座闸门年久失修,造成升降螺栓和闸门连接处断裂脱落,闸门根本无法开启。
在此情况下,王向阳只好组织员工积极采取闸门清淤等措施排水,然而收效甚微。王向阳把这种情况直接反映给上蔡县水利局,但令人遗憾的是,该局没有采取任何启闸排水措施,致使王向阳花木基地内的积水无法排出。直到一个月后,积水自然下落,花木基地才“重见天日”。但基地内种植的花木由于被水浸泡时间过长,大部分已经死亡。
面对从天而降的灾难,王向阳在伤心之余,突然想到这次灾祸的发生,虽然与天气有关,但当地水利部门“玩忽职守”同样负有不可推卸的责任。为此,他多次找到上蔡县水利局有关领导协商,要求其解决由此给自己造成的财产损失。同时,王向阳还向省内媒体反映情况,力促有关部门解决问题。然而,上蔡县水利局却认为自身根本没有过错,拒绝赔偿。
见多识广的王向阳在困境面前没有屈服,他决定“独辟蹊径”依法维护自己的合法权益。为了给日后打官司索赔固定证据, 2005年10月初,王向阳向上蔡县公证处递交申请,请求公证处对花木公司基地的花木死亡情况及湾刘村河堤上的闸门损坏情况进行证据保全公证。同年10月17日,上蔡县公证处作出(2005)上证民字第326号公证书,证明上蔡县阳光花木有限责任公司花木基地内死亡各种花木共计238036株。2005年12月27日,王向阳向上蔡县价格认证中心递交申请,请求该中心对花木公司基地死亡的花木进行价格鉴定。2006年1月7日,上蔡县价格认证中心作出上价鉴(2006)02号价格鉴定结论书,认定死亡花木价值为2101677元。
走上法庭维权,遭遇诸多坎坷
拿到两份重要证据后,王向阳下定决心走法律渠道解决问题。
2007年7月5日,王向阳以法定代表人的身份,以花木公司为原告,向河南省驻马店市中级人民法院提起民事诉讼,要求上蔡县水利局赔偿其损失3001677元。
经过开庭审理,2008年11月19日,驻马店市中级人民法院作出(2008)驻民二初字第16号民事裁定书,认为泄洪排水闸门的管理和维护属政府的行政职能,本案应通过行政诉讼途径解决,遂裁定驳回了上蔡县阳光花木有限责任公司的民事起诉。
对于这一败诉结果,王向阳没有停下维权的脚步。2009年4月13日,他再次以花木公司为原告,向上蔡县人民法院提起行政诉讼,请求依法确认上蔡县水利局不履行泄洪义务行为违法,要求赔偿其经济损失2101677元。
上蔡县人民法院经过开庭审理,于2010年6月28日作出(2009)上行初字第39号行政判决,认为上蔡县阳光花木有限责任公司无法向法庭提供其所种植的花木死亡与上蔡县水利局无法开启排水闸门之间具有因果关系的相关证据,故判决驳回了上蔡县阳光花木有限责任公司的诉讼请求。
王向阳对此判决依然不服,及时向驻马店市中级人民法院提起上诉。驻马店市中级人民法院审理后,于2010年9月29日作出(2010)驻法行终字第191号裁定书,认为原审法院认定事实不清,裁定撤销上蔡县人民法院的判决,将该案发回重审。
但王向阳却认为,这起“民告官”行政案如果再在辖区审理,可能出现“地方保护主义”现象,于是就向驻马店市中级人民法院递交申请,要求异地审理本案。2010年11月16日,驻马店市中院裁定本案交由本市另一县级法院遂平县人民法院审理。
遂平县人民法院受理此案后,依法组成合议庭,于2011年1月6日公开开庭进行了审理。
庭审中,原告花木公司认为,被告上蔡县水利局作为法定的河道管理部门,对洪河上的泥湾闸和湾刘闸的管理与维护负有法定职责。由于被告未尽到管理职责,致使两座闸门无法开启排水。在此情况下,该局又没有及时采取迅速有效的排水措施,致使原告的花木被淹死,给原告造成了巨大的经济损失。这一后果系被告不履行法定职责所致,被告应承担赔偿责任。为此,请求依法确认被告不履行泄洪义务行为违法,赔偿原告的经济损失2101677元。
针对原告的诉请,被告上蔡县水利局则辩称如下:
其一,原告花木公司从2005年7月至今从未向水利局提出国家赔偿申请,其提起国家行政赔偿诉讼也已经超过二年的诉讼时效,故法院应驳回原告的起诉。
其二,上蔡县水利局不是本案国家赔偿义务机关,且原告花木公司基地内涝的解除,不是水利局的职责。根据我国《防洪法》的规定:防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制统一指挥,分级分部门负责。各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。基于上述法律规定,上蔡县人民政府于2005年5月17日下发了《上蔡县2005年防汛工作实施方案》(上政文[2005]56号),该方案规定:乡镇政府要组织群众及时清除阻水建筑物,保证小沟通大沟,大沟通河流,抓紧抢修排涝河上修建的各类设施,保证涵闸等启闭灵活。故上蔡县农田除涝的责任人不是上蔡县水利局而是各乡镇人民政府。另外,上蔡县水利局也不是泥湾闸和湾刘闸的管理者,上蔡县洪河河道管理所具体负责上蔡县境内的河道管理工作,其具有事业单位法人资格。
其三,原告花木公司应对其基地内涝造成的损失承担相应责任。原告的花木基地田间没有排水系统,田间土地属于自然流水。其承包的泥湾村的土地到泥湾闸小洪河排水沟有二里多,承包的湾刘村土地距湾刘闸排水沟最北头也有几百米没有排水沟。故原告花木基地形成内涝与两座闸门无法开启,没有因果关系。且原告花木基地内的积水不能排入湾刘闸和泥湾闸的排水沟内长达一个月,原告本应当及时采取措施,组织人员挖沟排水,但其采取放任的态度,致使损失扩大,所以原告应对损失的扩大承担相应责任。
其四,原告花木公司诉称的内容没有事实依据及法律依据。原告从未向上蔡县水利局提出申请要求提闸放水,另外,是否提闸放水的调度权应由防汛抗旱指挥部行使,上蔡县水利局无权决定。原告诉称其种植的树木238036棵被淹死,但其并没有提供死亡树木系被水淹死的鉴定结论,故不能排除树木系其他原因造成死亡的可能。上蔡县公证处“(2005)上证民字第326号公证书”和上蔡县价格认证中心“上价鉴字(2006)02号”价格鉴定结论书均存在多处违法及不当之处,不应采信。
综上所述,上蔡县水利局请求人民法院在查明事实的基础上,维护水利局的合法权益,依法驳回原告花木公司的起诉或诉讼请求。
因本案案情错综复杂,遂平县人民法院在庭审结束后,特意报请河南省高级人民法院批准,延长本案审理期限三个月,以便进一步查清本案事实,作出公正判决。
法院依法判决 行政不作为担责
经过多次认真研究,2011年“七一”前夕,河南省遂平县人民法院向外界公布了这起行政不作为及行政赔偿案的判决结果。
该院在判决书中认为:原告花木公司基地内的花木在2005年7、8月间发生水淹事故后,曾向媒体反映,要求有关部门解决。花木大部分死亡后,花木公司在2005年10月及时申请了证据保全公证并在2006年1月对死亡花木进行了价值评估鉴定。 2007年7月,花木公司又向驻马店市中级法院提起民事诉讼,说明其一直在主张赔偿权利。2008年11月,驻马店市中级法院民事裁定驳回花木公司起诉后,花木公司于2009年4月提起行政赔偿诉讼,依据最高法院关于当事人提起民事诉讼的期间不能计算在行政诉讼起诉期间的司法解释规定,本案应认定未超过行政赔偿诉讼的起诉期限。
《中华人民共和国航道管理条例》规定,各级水利行政主管部门是河道的主管机关,按照分级管理的原则,管理划分的河道。各级人民政府河道主管机关以及河道监理人员,必须按照国家法律、法规,加强河道管理,执行供水计划和防洪调度命令,维护水利工程和人民生命财产安全。《河南省<河道管理条例>实施办法》规定,市、县水利行政主管部门是本行政区的河道主管机关,河道主管机关经同级人民政府批准,可以设置主管机构,具体负责辖区内的河道管理工作。同时规定,堤防上已修建的涵闸,河道主管机关应当定期检查,对不符合工程要求的应限期改建。
依据以上法规的规定,被告上蔡县水利局作为县级水利行政主管部门是本辖区内的河道主管机关,定期检查、维护辖区内河道上已修建的涵闸,保障防洪安全是其法定职责。
上蔡县水利局洪河贺道桥管理所系上蔡县水利局设置的内部河道主管机构,对外不具有行政主体资格,相应的行政责任应由上蔡县水利局承担。虽然上蔡县政府下发上政文(2005)56号文件,将抢修排洪河上修建的各类设施,保证涵闸启闭灵活的职责临时交给了乡镇政府,但被告上蔡县水利局不能依据县政府的文件拒绝履行法律、法规赋予的法定义务,逃避其法定职责。故上蔡县水利局辩称其不应作为本案行政赔偿诉讼主体的理由不能成立,其作为本案被告主体适格。
法院同时认为,大部分旱地里生长的花木长时间被水浸泡会导致死亡,是常识性问题。本案原告花木基地花木的死亡与长时间内涝被水浸泡具有相应的因果关系。而内涝的形成主要是连降暴雨,自然灾害所致,不可抗力为主要因素。
原告花木基地没有建设排水沟渠、管网,且距离洪河上的两座涵闸距离较远,也是导致其花木基地内涝的重要原因。另外,被告上蔡县水利局未尽到相应的检查、维修洪河上的两座涵闸的职责,导致两座涵闸损坏,无法提闸排水也与造成内涝有一定的因果关系。故被告上蔡县水利局对其不作为的违法行为应承担相应的赔偿责任,以承担10%的责任为宜。
据此,依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第四条、第三十四条之规定,经本院审判委员会讨论决定,判决如下:一、确认被告上蔡县水利局对洪河上的泥湾闸及湾刘闸未尽到检查、维修的法定职责,其行政不作为违法。二、被告上蔡县水利局赔偿原告上蔡县阳光花木有限责任公司直接经济损失总额2101677元的10%,共计人民币210167.7元。本案受理费50元。由被告上蔡县水利局负担。
至此,这起因泄洪闸门失灵而引发的行政不作为及行政赔偿案,终于在法律的阳光下,画上了一个令人深思的句号。(文中人物为化名,谢绝任何媒体转载)
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