随着我国经济社会的发展变革，社会进入矛盾凸显期，新形势下化解社会矛盾、创新社会管理、维护和谐稳定成为党和政府重要而紧迫的任务。加强和改进信访工作，对于化解社会矛盾、创新社会管理具有重要意义，省委、省政府对此高度重视，不断采取有力措施。2011年12月24日，全省信访工作会议召开，省委书记张庆黎同志在讲话中指出，信访是维护社会和谐稳定的“调节器”，是沟通党心民心的“直通车”，是构筑执政基础的“铺路石”，扎实有效地做好维护社会和谐稳定的各项工作，切实发挥好首都护城河作用，是我省各级党委、政府的重大政治责任。
信访是“群众来信来访”的简称，其涵义一般适用于三个层面。狭义的用法是《信访条例》中规定的“信访”，仅指行政信访。地方性法规中规定的“信访”，除行政信访外，还包括向地方各级党委、人大常委会、人民法院、人民检察院等机关进行的信访，此为中义的“信访”。广义的“信访”除上述内容之外，还包括人民团体、国有企业、事业单位内部职工采用信访形式对管理者进行的民主监督。作为国家制度，广义的信访在市场经济条件下过于宽泛，故本文取其中义。所谓信访制度，是指我国公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级党委、人大常委会、人民政府及县级以上人民政府工作部门、人民法院、人民检察院等公共管理、公共服务机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由该机关接待并酌情处理的制度。
一、新形势下信访工作面临的挑战
（一）信访总量居高不下，各种问题和矛盾向省、中央集中。1993年以来信访总量持续上升，2003年全国年信访总量已突破1000万人次,其中越来越多的信访压力集中到北京和中央国家机关。2005年,我省县级以上党政机关信访部门共受理群众来信来访152937件次，与2004年相比上升15.1%；其中，省级机关的信访总量上升较快，省信访局受理群众来信来访37322件次、20625纯户，与2004年相比分别上升32.7%和25.3%。信访量激增与解决率低形成强烈反差，2004年5月至10月中国社会科学院教授于建嵘博士和他的6人课题组针对632位进北京上访农民的调查显示，通过上访解决问题的比率只有2‰。李培林等人于2006年4～7月进行的调查显示，公众对于遇到困难时诉求型组织的支持度全部评为只起到负面影响，而且参与讨论的比例极低。据相关人员介绍，虽然近几年信访案件总量持续增长的势头初步得到遏制，但信访案件的数量仍居高位。
（二）信访问题向民生方面的权利诉求集中。目前信访涉及的社会矛盾可以归结为八大类问题：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是农民农村和农业问题；三是涉法、涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是部分企业军转干部要求解决待遇问题。这些问题几乎都直接或间接与民生相关。如果按类型划分，信访活动可以分为三大类：参与类，即向各级党委、政府、人大、司法机关提出意见、建议和批评；求决类，主要是要求解决涉及自身利益的各种具体问题；诉讼类，是指进入司法程序的案件当事人双方的信访。求决类和诉讼类合计大约占90%。
（三）无序上访、无理上访仍然占有一定比例。2005年，在成都、达州、南充等法院处理的涉诉信访中，对300名信访人的抽样调查显示，有意识地查阅过法律书籍的只占13%，向专业人士咨询过法律知识的只占21.6%。由于法制观念淡薄，部分上访人固执己见、坚持自己的不法诉求，缠访闹访，集体上访,引发群体性事件。少数信访人行为偏激，自伤、自残、围攻等过激行为时有发生，个别信访人长期脱离劳动，成为“职业信访人”。
二、新形势下信访工作的新发展
面对信访工作的新挑战，各级国家机关及各部门勇于创新,努力探索新思路、新模式、新方法。2004年8月，中共中央建立了“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，将临时性的中央国家机关信访工作联席会议作为制度固定下来。2005年，国务院修订了《信访条例》。2009年9月9日，最高人民法院成立立案一庭，该庭的一个重要职责就是受理各类依法向最高人民法院提起的申诉和涉诉信访案件，探索通过司法渠道解决信访问题的路径。沈阳市为了实现行政信访由间接调处变为直接调处成立的“沈阳信访大厅”包含了21个行政职能部门。2010年11月22日至23日，全国用群众工作统揽信访工作经验交流会在山东省临沂市召开，推广用群众工作统揽信访工作的经验。2011年３月２８日，全国信访系统“创先争优·能力建设活动”现场观摩会议在邯郸市召开，学习借鉴“邯郸经验”。2011年12月6日，全国领导干部接待群众来访工作经验交流现场会在宁波召开，要求深入开展领导干部大接访活动。
在信访工作中各地各部门也创造出许多行之有效的信访办理新形式，如群体性事件联席会议制度、下访、接访、一站式办公等。近几年，我省开展了县委书记大接访活动和涉法涉诉联合接访工作。我省政法机关整合资源、整合力量，探索建立政法机关联合接访中心，实施一站式接待、一条龙办理、一揽子解决的工作模式。涉法涉诉联合接访服务中心由党委政法委主导，形成了省、市、县三级联合接访体系。联合接访中心集公、检、法、司接访为一处，融受理、交办、督导、反馈为一体，形成了解决涉法涉诉信访问题的强大合力，提高了涉法涉诉信访工作的权威性和实效性。经过各级政法机关的努力工作，化解息诉了一批案件、评查纠错了一批案件。目前，政法各系统信访案件终结机制已初步建立起来。
三、新形势下信访工作应当坚持的原则
新形势下信访工作面临的挑战，不仅是我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中众多社会矛盾的必然体现，是社会阶层变动中利益冲突加剧、社会矛盾长期积累的产物，而且与我国现行的解决社会矛盾和社会冲突的制度不健全、信访工作体制、机制、制度上存在深层次矛盾有直接的关系。新形势下信访工作应当坚持依法信访，规范运行；以人为本，化解矛盾；整合资源，协调处理；有限信访，合理分流等四项原则。
（一）依法信访，规范运行
依法信访要求依照法律规定，解决信访人提出的投诉请求。对于投诉事实清楚，符合法律规定的信访事项，要认真负责地予以解决；对于投诉事实清楚，但缺少具体明确的法律依据的信访事项，必须运用综合手段灵活地予以解决；对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项，要讲清道理，坚持原则，决不能“小闹小解决、大闹大解决”。
信访工作既要实体依法，也要程序依法；信访工作本身要依法开展，通过信访反映出的问题也要依法处理。公民要依法信访，不可滥用权利，特别是要遵守程序法。良好的信访秩序是有效解决群众信访问题的前提和保障；信访工作机构也要依法处理案件，不能袒护国家机关，也不能偏听偏信信访人，损害有权处理机关的工作积极性，更不能越俎代庖，破坏既有的法秩序；有权处理机关也要依法纠正错误，追究责任，不能偏袒工作人员，也不能无原则迁就信访人。
坚持依法信访，是做好新形势下信访问题的基本要求。处理群众信访问题“领导出面，用行政手段解决，有时也会因人而异，因事而异，因时而异，难以服众；而采用法律手段，依法处理，则可以收到公开、公正、公平之效，有利于从根本上解决问题。”信访工作会牵涉责任追究问题，只有坚持依法信访才能使信访工作朝向一个正确的方向发展。信访工作不能违反法律，落入“人治”的窠臼，更不应该成为权力斗争、排除异己的工具。
目前，法律制度不健全仍然是信访工作法制化建设的主要问题，明确界定信访制度在法秩序中的地位、完善信访工作机制将有助于推动信访工作的发展。《信访条例》是目前惟一的全国性行政法规。信访工作的重要性正日渐突出，信访工作牵涉国家政权的方方面面，应当提高信访工作的地位，制定《信访法》。
（二）以人为本，化解矛盾
用群众工作统揽信访工作的观点受到党中央、国务院的肯定，各级党委都应当从群众工作的高度认识信访工作，以人为本，为民解难，化解矛盾，做好送上门来的群众工作。公共服务是现代福利国家和行政国家出现后一直强调的，也是党的十六大倡导的一项新的政府职能。信访干部应当以解决问题为中心，积极主动，综合运用各种手段，增强信访工作的服务属性。一是未雨绸缪，加强源头防控。信访工作机构应当研究、分析信访情况，及时向职能部门提出完善政策和改进工作的建议。凡涉及群众利益的重大建设项目、改革项目，要及时提出政策建议，从源头上预防和避免社会矛盾的产生，促进科学决策、民主决策、依法决策。二是主动处访、带案下访，畅通信访渠道。信访工作部门与各单位要及时沟通，迅速弄清案件原委，尽快答复，确保信访群众有苦能诉，有冤能伸，有难能解，有疑能释。同时，要组织干部带案下访，在基层一线和矛盾现场排忧解难，切实提高解决问题的针对性、及时性与有效性。三是案结事了，稳控群众。处理信访案件不仅是监督基层单位的工作，更要以解决问题为中心。对人民群众的诉求，不合法但合理而生活困难的通过帮扶救助解决。信访工作要注重实效，彻底化解不稳定因素，搞好事后回访，做好上访群众的权益维护、后续教育和安抚稳定工作，真正做到案结事了。
（三）整合资源，协调处理
信访工作要以信访工作机构为中心，一站式接待，一条龙办理，一揽子解决。在全省信访工作会议上，省委副书记赵勇要求：“针对解决信访问题合力不足、机制不完善的问题，建立健全接访中心、信息网络、政策支撑‘三大平台’”。权力集中、职责清晰，更有利于向群众提供服务，便于提高工作效率，也便于接受群众监督。
信访工作具有综合性，信访问题形成的原因复杂多样，信访案件往往是一般的政权运行中疏漏的问题。整合资源，要求信访工作以信访工作机构为中心，赋予信访工作机构相应的职权，在或长或短的时间内调集国家政权机关相关部门的人力、物力、财力、信息资源承担信访工作调处任务。信访工作机构通过说服，帮助有权处理机关自愿地改进工作，有权处理机关应以处理信访案件为契机改变工作方式，杜绝新案件的产生。
（四）有限信访，合理分流
信访工作机构同司法机关之间存在职能差异，在公众日常生产生活中占有重要的地位。信访制度的设立突出优势在于解决方式较为平和，解决成本较为经济。信访过程中，矛盾双方能在信访部门的调和下，以面对面的形式进行沟通，快速有效地找到问题症结，增加和解的机会，减少对抗的可能。同时，信访制度在本质上仍然是公民行使批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权的途径，它具有灵活性和补充性，也存在工作非程式化，投入成本不确定的风险。所以，我们应当强调“有限信访”。信访机构不应该也不能破坏现有的司法体系，大包大揽地处理各种纠纷，应该维护法律机构的构架，辅助社会纠纷的解决。
新形势下，信访工作面临着新的任务、新的挑战。内因和外因的复杂性决定了加强和改进信访工作的艰巨性。信访工作的有序、有效开展离不开其他国家政权机关方方面面工作的有力支持，尤其是行政复议、诉讼等权利救济途径的畅通。信访工作的法制化建设也有赖于社会主义法治理念进一步深入人心。我国社会主义现代化建设的成就为加强和改进信访工作准备了物质基础，党和政府构建社会主义和谐社会的思想和打造服务型政府的决心为加强和改进信访工作准备了坚实的政治基础，加强和改进信访工作必将在全面建设小康社会的宏伟征程上发挥更加重要的作用。
（作者单位：河北政法职业学院 课题负责人：王春良 课题组成员：邢发齐、杨永志、李兴刚）
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