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推进我省食品安全地方立法的对策思考
◎ 杨 晖

民以食为天,食以安为先。《食品安全法》自2009年6月1日施行以来,对完善食品监管体系、编织食品“从农田到餐桌”的全过程安全网发挥了积极有效的作用。然而,由于食品安全问题的复杂性和特殊性,不同地域具有各自不同的特点,加之《食品安全法》本身也没有把食品安全的问题全部覆盖,因此如何制定具有地方特色、能够切实解决食品安全监管的地方性法规、规章,已成为目前各地方立法部门高度关注的重要课题。

   一、我省亟待加快食品安全立法步伐

  为贯彻落实《食品安全法》,国家有关部委提出了“地方应根据各地实际情况,适时出台地方性法规”等要求。2010年3月,宁夏在全国率先出台了一部地方性法规——《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》,成为国内第一个“交卷”的省份。我省也意识到了加快食品安全地方立法的重要性和紧迫性,有关部门起草的《河北省食品安全监督管理规定(草案)》目前已进入讨论阶段。
  “三鹿事件”以后,我省痛定思痛,强力推进食品安全地方立法工作,并于2008年10月1日适时出台了一部地方性法规《河北省奶业条例》。这是近年来我省出台的惟一一部有关食品安全的地方性法规,也是我省食品安全地方立法惟一的亮点。
  在政府规章方面,仅与黑龙江省哈尔滨市相比,我省就表现出了一定的差距。2009年6月1日《食品安全法》颁行以后,哈尔滨市针对农药残留、瘦肉精等食品安全监管遇到的新情况、新问题,仅2010年一年内就出台了两项政府规章,即2010年2月1日起施行的《哈尔滨市畜禽产品药物残留监督办法》和2010年3月1日起施行的《哈尔滨市农产品质量安全管理办法》。而我省并无相应政府规章出台,仅有寥寥可数的几部也都是四五年前出台的,如2008年2月1日起施行的《河北省流通环节食品质量安全监督管理暂行规定》,2007年4月22日修订的《河北省调味品生产销售管理办法修正案》等。这些规章对瘦肉精、添加剂等敏感问题根本无法预见,因此也起不到相应的监管效果。

  
二、加强我省食品安全法配套法规、规章建设的基本思路

  (一)目  标

      加强我省食品安全法配套法规建设的总体目标是,全面加强“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”各个环节的监管,构建起责任明确、监管有力、无缝衔接、科学有效的食品安全保障体系,并将其通过地方性法规、规章等形式固定下来,为打造食品安全放心省份提供坚实的法律保障。
  具体目标可概括为纵向和横向两方面:纵向上,贯彻《食品安全法》,实现国家层面的“大法”和地方法规“成龙配套”,切实解决地方监管难题;横向上,结合地方实际,突出地方特色,实现食品安全问题广覆盖。

  (二)原  则

  1.立法内容:体现地方特色
  《食品安全法》赋予地方立法的主要任务是制定食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体监管规定,这是“必答题”。小作坊和小摊贩是多年来食品安全监管的难题,由于其存在着明显的地域性特征,立法者必须结合各地实际,立足地方特色,做到“一把钥匙开一把锁”。
  此外,在做好上述工作的基础上,还可以做几道有价值的地方“附加题”,增加具有地方特色的创制性规定。如浙江省将针对冻虾仁、金华酥饼等7种地方食品制订地方标准。我省拥有一大批如赞皇蜜饯、藁城宫面、永年酥鱼等地方特色食品,虽制定了一定的标准,但尚未实现全覆盖。
  2.立法重点:实现“关口前移”
    食品安全监管包括事前监管和事后监管。相对于出现问题后再确定补救措施的事后监管,事前监管制度的建立与完善显得尤为重要。因此,加强我省食品安全法配套法规建设的侧重点也要体现“监管关口前移”、事前防范的原则。
  食品安全风险监测与评估即属于事前监管的制度安排。《食品安全法》在第二章用七个条文规定了食品安全风险监测与评估制度,但美中不足的是没有对地方作出相应规定,这就为地方立法预留了空间。
  3.立法策略:宜“细”不宜“粗”
  《食品安全法》是国家层面的一部“大法”,它不可能事无巨细地对全国每个地区的食品安全问题做出详细规定,因此地方立法必须秉持“能细则细、无法细则粗”的立法思想。如为了防止监管部门职责的交叉与重叠,地方性法规应根据本地监控重点,对各部门的职能职责进一步区别和细化。

  (三)途  径

  应考虑通过人大、政府、协会等多个途径,分别以地方性法规、政府规章等多种形式,推进我省食品安全法配套法规、规章建设。
  除了一般立法程序外,加强我省食品安全法配套法规建设尤其要强调立法前调研、“对标”学习、专家论证等事前环节,根据我省特点,制定出一套科学、合理、高标准的立法规划,确定食品安全法配套法规、规章建设的指导思想。

  
三、用创新思想推进我省食品安全立法工作

      (一)观念创新:破解空间、实效、时机三大地方立法困惑
  一般来说,地方立法通常会面临立法空间、立法实效、立法时机等问题。这些问题处理不好,往往会使地方立法陷入被动、“无为”的境地。我省加强食品安全配套法规建设,首先需要通过观念创新解决上述立法难题。
  我省应立足现有立法体制,破除“地方立法空间不大”的观念障碍,开拓、挖掘立法空间。同时,充分考虑地域特点,增强食品安全地方立法的可操作性与针对性,提高公众参与度,通过科学立法、民主立法,切实提高立法实效性。在掌握立法时机方面,鉴于我省食品安全日益复杂严峻的监管形势,以及国内同级别城市快速推进地方立法的现状,应本着“速度、质量兼顾”的原则,加强事前调研、规划,又快又好地推进立法工作。
  (二)机制创新:探索一套适合我省特点的监管机制
  “十几个部门管不了一头猪,十几个部门管不了一瓶奶”,长期以来,职责不清和权责不明是食品安全监管中存在的最突出问题。《食品安全法》基本确立了农业、质监、工商、食药监“四位一体”的监管框架,总体上构建起“分段监管与统一协调相结合”的食品安全监管机制。
  据了解,目前我省采用的是国家层面延续下来的“食安办”大框架联席机制,如何创造性地贯彻执行“上位法”精神,进一步完善食品安全监管部门之间的协调机制,并对职能交叉、空白甚至衔接等具体问题作出规定,探索出一套符合我省实际的监管机制,还需要进行机制创新。
  (三)思路创新:解决“五小”及食用农产品监管两大难题
  食品安全执法中面临的两大实践难题,即“五小”及食用农产品监管问题,同样也需要以创新的思路,探索一套解决之策。
  包含小作坊、小摊贩、小食品店、小餐馆、小农贸市场的“五小”面临很多监管难题,如蛋糕房、熟食店等“前店后厂”的监管主体到底该如何确定?是负责生产环节的质监部门,还是负责流通环节的工商部门?根据我省实际,以及“前店后厂”模式中“后厂”是基础的特点,建议由质监部门监管;再如食品摊贩的监管,建议参照上海市“疏堵结合”的做法,对小摊贩进行合理疏导,划定特定区域允许他们经营,同时通过工商部门颁发许可证的形式加强监管,以克服流动性带来的监管难题。
  另一难点是食用农产品的监管。《食品安全法》第七十七条对食用农产品的监管,转由《农产品质量安全法》调整。《农产品质量安全法》第三十四规定,“农业行政主管部门应对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查”。而涉及处罚时,第五十二条又规定,“经营主体中的农产品销售企业、批发市场的处理、处罚,由工商行政管理部门决定”。
  以上种种规定实际上已导致食用农产品监管链条断裂、脱节:农业部门可在流通环节对食用农产品监督抽查,但却不能作出处理、处罚决定;工商部门虽可处罚,但并无监督抽查职责。这些难题都需要思路创新,并根据我省情况,提出有针对性的解决办法。
  (作者单位:中共石家庄市委党校)
责编:关玉生

 

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