伴随着社会经济多年来的高速发展，环境资源状况的急剧恶化成为包括环渤海区域在内的中国很多地方尖锐的社会矛盾，加强环境行政执法势在必行。由于现行的行政分割体制不仅无法遏制环境污染和生态破坏，甚至加剧了环境资源的恶化，严重影响环境管理机制的正常实施。打破行政区划限制，建立和强化区域环境执法协作机构，是笔者针对环渤海区域环境治理给出的对策。此外，引导公众参与环境管理，运用法律手段实现环境管理法制化亦是改善环境管理的重要措施。
一、环渤海区域环境执法协作机制的必要性
区域是一个开放的环境地域单元，行政区划将一体化的自然环境人为地分割，使得区域内的不同主体将共享同一生态系统的生态环境资源。而我国现行的环境法律制度并未对环境利益主体作出明确、合理的规定，因此也没有明确赋予区域环境主体对其他主体可能造成危害的环境行为进行监督和制止的权利。这种共享建立在区域环境主体对环境利益的享受权利以及环境污染后果的责任不清晰的基础上，这样就导致环境系统的生产者不一定是收益者与由于占用环境而造成污染的占用者不一定是负责者相并存。同时，政绩考核制度对于经济绩效的偏重又使得环境资源的生态和社会效益不如经济效益表现得直接，而且环境生产和保护的成本又比较大。因此在目前没有有效法律规则作为监管措施的情况下，各环境利益主体通常为了追求最大的经济和政治利益而进行一些只顾眼前利益的环境行为选择。于是各地的环境占用者纷纷无节制地使用环境资源而一般不会承担环境生产或提供的活动，这就造成了不同区域间环境问题和矛盾的产生，区域环境关系也因此紧张且日趋恶化。综上所述，环境系统的整体性与跨区域性决定了区域间不同环境利益主体由于环境利益局部性和环境利益公平分配原则必然存在一种相互依存和相互制约的关系，良好的环境问题区域协作机制就是要让相关区域在发展经济、保护与建设环境时，不仅要考虑本区域的环境经济问题，还要自觉考虑相关区域环境经济问题，克服不良协作，运用多种政策工具，开展良性协作，实现协作区域的“共赢”。因此完善的区域环境行政执法协作机制是解决环境问题的最有效方式之一。
二、环渤海区域环境执法存在的问题
1.环境执法无法可依。从1989年我国《环境保护法》颁布以来，已经基本建立了环境法律体系，但是经过了多年的法律实践，在环境法立法方面不足已逐渐显现，多数的法律法规已经不适应市场经济的需要，导致现实中环境行政执法无法可依，影响了我国环境行政执法能力。我国环境法的问题主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突和重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。
2.环境执法地方保护主义严重。为了保证地方的经济利益和财政收入，地方政府往往对地方企业尤其是利税大户采取纵容的态度，这是造成环境执法难以顺利进行的一个重要原因。应对环境治理中的“市场失灵”，政府采取的主要措施是征收环境污染附加税和基于科斯定理的排污许可证制度。但是我们发现，仅仅对污染本身的外部性由政府的征税行为来加以内化，污染不可能得到有力的控制，因为中国同时存在着市场失灵和政策失灵，尤其是作为治理政策执行主体的地方政府的失灵现象普遍。区域制度约束弱化和区域微观经济运行主体在利益引诱下向社会转移成本的非正当经济行为是构成环渤海区域环境危机的主要原因。
3.条块分割的环境管理体制不适应现实需要。经过30多年的努力，我国形成了“国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。在我国人口多、资源少、环保工作起步晚、经济发展速度快、管理手段严重滞后的情况下，这种管理体制对于推动我国环保事业发展确实发挥了积极的作用。但是我国环境保护行政管理历来都是多部门条块分割，各自为政，仅有分工少有配合，即使是少有的配合和协调也未形成法律机制，随意性太强，缺乏稳定性。
三、环渤海区域环境执法协作机制的制度设计
1、适应经济社会现实需要，建立多元化管理体制。在市场经济高度发达的今天，现行的环境管理体制存在的诸多弊端逐步显现。环境管理固然需要运用行政手段，但行政手段并非是唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应社会发展需要的多元化环境管理体制，已成为当前我国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但其并非都适合运用行政管理手段进行管理。现代社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先，要求建立环境管理的市场体制。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，且往往因管理上未遵循市场经济规律而产生种种问题。市场经济的高速发展，迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。其次，要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。于此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段。只有这样，多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。我国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠等问题，这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。
2、打破行政区划限制，建立和强化区域环境执法协作机构。区域性是环境问题的重要特征之一，我国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天其弊端早已暴露无遗。现行体制不仅无法遏制环境污染和生态破坏，反而导致了环境污染和生态破坏的加剧，甚至滋生了腐败问题，严重影响环境管理机制的正常实施。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。这样有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。一是由中央政府统筹安排，国家环保总局牵头具体协调环渤海区域各地区环境执法工作。二是完善区域环境执法协调机制，坚持省长市长联席会等高层磋商制度，构建大部委式的廉洁高效区域工作组织，并提高其权威性。健全点面联动机制，各相关部门切实履行职责，环保、海洋、海事、渔政、交通等各部门各司其职，共同开展环境监测和监察执法活动。
3、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织。受主流经济理论的影响，人们普遍将环境保护视为一种公共产品，认为它只能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，政府失灵的影响同样不容小觑。环境问题本身具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。但是这些组织也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。笔者认为，要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，对于改善环境状况意义重大。
4、注重运用法律手段，实现环境管理法制化。法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步晚，但发展很快，20世纪90年代就已经基本形成了颇具特色的环境法律体系。但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，上文已有提及，不再赘言。解决现存的问题，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设；首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范；再次要加强环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。具体到环渤海区域，笔者认为应尽快制定《环渤海区域环境行政执法协作机制协定》，将一些基本的原则和制度以法律形式固定下来，明确环渤海区域发展中各主体的权利和义务，依法推进环渤海区域环境行政执法工作顺利进行。
（作者单位：华中农业大学文法学院）
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