在河北省十一届人大四次会议上，齐秀敏代表提出了关于加快“三位一体”大调解的立法建议。经省人大选任代工委交由省人大内司工委办理、省委政法委会办。省委政法委在给内司工委的会办意见中肯定了进行“三位一体”大调解立法的必要性。考虑到对“三位一体”大调解立法是个新事物，在全国还没有先例，为了解开展“三位一体”大调解工作情况、更好地答复代表，2011年7月下旬到8月初，结合党支部开展创先争优、迎接建党九十周年活动，利用暑期时间，我带领内司工委和有关部门的同志深入到承德市的宽城、平泉、兴隆、丰宁四县进行了立法调研。这也是了解人民群众最关心、最直接、最现实的热点难点问题和加强办理代表建议工作的有效形式。
在调研中，我们深入基层、深入群众，掌握第一手材料。每个县利用三到四天的时间，通过召开有关部门和人员的座谈会、实地查看“三位一体”大调解工作室和规章制度，深入社区和农村实地走访群众，虚心征求他们对“三位一体”大调解工作的意见和建议。
一、四县开展“三位一体”大调解工作的简要情况和经验
总的看，宽城、平泉、兴隆、丰宁四县在“三位一体”大调解方面做了大量工作，取得了一定成效。从调解数量上看，大量矛盾纠纷通过各级民调组织得以解决。近几年，四个县各级人民调解组织调解各类纠纷均在5000件以上，如平泉县今年上半年受理3208件，调解成功3103件，纠纷调解率达到100%，调解成功率超97%；兴隆县行政调解组织今年上半年受理权属类纠纷案件60余件，调解达成和解30余件。对不服人民调解、行政调解和当事人直接向法院起诉的案件，四个县的法院都能够坚持“调解优先，多调少判，能调不判，案结事了”的原则，将调解工作贯穿于诉讼执行的各个可能环节，全力化解社会矛盾。
四个县创新工作思路，积极探索开展“三位一体”大调解工作的方式方法。兴隆县创造性地推广了党代表、人大代表、政协委员参与基层矛盾纠纷调解机制，得到了省委政法委的肯定，《人民日报》对此进行了介绍。平泉县松树台乡东与辽宁省凌源市大河北乡接壤，随着经济发展，两地交流的增多，民间矛盾纠纷呈现出跨区域性、复杂性的特点。由于两个乡分属不同的省份，给处理工作增加了难度。2006年，松树台乡党委、政府主动与大河北乡沟通联络，共同探讨人民调解工作的新思路、新举措，确立了跨省联动调解工作机制。5年多来，共成功化解各类矛盾纠纷48起，为构建和谐邻里关系发挥了重要作用，受到中央政法委、省市司法行政部门的认可和好评。丰宁县建立了“三位一体”巡回下访调解机制，由法院抽调9名审判人员，公安、司法行政及县直其他行政执法部门抽调27名有农村工作经验的副科级以上干部，组成9个下访调解工作组，定期走村入户，做到在第一时间、第一地点化解矛盾纠纷。
四县开展“三位一体”大调解工作主要经验：一是党委、政府高度重视。做好“三位一体”大调解工作党委、政府重视是关键。四个县的县委、县政府定期研究部署“三位一体”大调解工作，并将人民调解工作列入社会治安综合治理与平安创建工作目标督查的内容之一。二是做好“三位一体”大调解工作，特别是人民调解工作，主要是乡镇这一级。在调解工作中，乡镇起着承上启下的作用，大量调解工作集中在乡镇司法所、法庭。三是要有一支高素质的人民调解员队伍。人民调解工作主要是通过人民调解员耐心细致的思想工作，劝说当事人化干戈为玉帛，妥善解决矛盾纠纷。这就要求人民调解员既熟悉法律、又要了解风俗民情；既要有责任心、工作热情，又要办事公道、在当地有一定威望。四是要有组织制度保障。调解工作既有原则性，又有灵活性，三种调解形式效力有所差别，在调解程序存在相互协调、相互衔接的情况，这就对“三位一体”大调解工作在组织制度保障方面提出了更高的要求。从调研情况看，四个县都明确了人民调解、行政调解、司法调解的组织领导和办事部门，“三位一体”大调解总体工作由县综治办负责牵头，组织协调。同时出台了一些规范调解内容、调解原则、调解程序的规章制度，保障了“三位一体”大调解工作的顺利开展。
二、存在的主要问题
一是有些组织和部门之间“三位一体”大调解的衔接、配合机制还不够健全完善，从人民调解到行政调解再到司法调解的流程不够明确，人民调解、行政调解、司法调解做到了各司其职、各负其责，但存在协调配合脱节的情况。
二是四个县都反映人民调解存在当事人反悔，不签订调解协议，使调解工作失败的问题。一些人民调解制作的调解书不规范，使其效力确定受到影响。有些矛盾纠纷当事人不愿意走调解的渠道，而是采取上访、甚至越级上访的方法解决问题。“三位一体”大调解工作还需要进一步做深、做细、做透。
三是人民调解员的经费待遇没有落实。四个县中，除平泉县采取“以案定补”的方式落实了人民调解员的工作补贴外，其他三个县村（社区）级的人民调解员都是免费义务工作，有的采取由享受补贴的村两委干部和居委会干部兼任人民调解员的办法，影响了人民调解员的工作热情和调解效率。
三、对“三位一体”大调解工作立法的建议
通过调研，充分了解了基层开展“三位一体”大调解工作的基本情况，大家一致认为，“三位一体”大调解工作涉及的范围广、部门多，依据的法律较多，除了2011年1月1日开始施行的《人民调解法》对人民调解工作进行了规范外，我国还没有制定调解工作方面的法典，对行政调解、司法调解的规定散见于各个诉讼法和单行的诸多行政法律中。三种调解形式的性质、效力存在差别，加之地方立法权的受限，将上位法的有关规定融合在一起，出台相应的地方性法规，从立法技术角度上难度很大。同时，从实际工作上看，“三位一体”大调解工作需要进一步健全完善各项工作制度和衔接配合机制，为出台地方性法规提供经验。因此，对“三位一体”大调解立法工作，既要积极，又要采取慎重的态度。根据调研情况，我及时向专委会领导做了汇报，建议可以先由政府或相关部门出台相应的规范性文件，也可以由有立法权的设区市和民族自治县先行立法，待条件成熟，再由省人大常委会制定相应的地方性法规。经委员会领导集体研究后，同意该意见，据此答复了代表，收到了较好的效果。
（作者单位：河北省人大常委会内司工委）
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