说明理由制度是行政程序中的一个重要制度。在行政活动中，行政主体在作出对相对人不利的行为时，必须说明作出该行为的事实原因和法律依据，违反说明理由义务有可能直接影响到行政行为的效力。该制度能促使行政主体在作出行为时慎重加以考虑，在理由充分时才形成自己的判断，有利于增强行政主体自身的自律功能，防止恣意行政，实现保护行政相对人的合法权益的目的。将行政行为的理由明白、易懂、令人信服地向相对人说明，使其乐于接受，增强行政相对人对行政行为的协作，从而树立行政主体的威信度。
一、我国行政行为说明理由制度的现状
改革开放以来，我国的法制建设取得了较大的发展，形成了较为完备的法律体系，但是在行政立法方面，立法还相对滞后，行政程序法还未出台。作为行政程序重要环节的行政行为说明理由制度仅在个别领域中确立了该项制度。如《行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等，同时也意味着在行政处罚和行政许可行为中，说明理由是必备要件。但与国外相对而言，说明理由还没有在我国的法律体系中得以普遍确立，并且在单行的行政法律规范中行政行为说明理由制度存在诸多问题。
（一）行政行为说明理由的范围过窄
在不同的国家，由于行政程序的价值目标模式不同，行政行为说明理由范围也不相同。由于我国尚未制定统一的行政程序法，现行法律对行政行为说明理由制度规定，仅散见于行政实体法中，如《集会游行示威法》第九条规定，对集会、游行、示威的申请不予许可的，主管机关应当说明理由。《行政处罚法》第三十九条规定，行政处罚决定书应当载明“违反法律、法规或者规章的事实和证据”。可见我国行政行为适用范围规定上的及其狭窄和不完备。笔者认为，在行政行为说明理由范围上，我国应当确立以说明理由为原则，不说明理由为例外的基准，而不赞成仅对损益行政说明理由。
（二）行政行为说明理由内容规定不明确
我国行政行为说明理由规定只是流于表面，说明理由的内容没有明确具体的规定。主要表现在：1.事实认定的理由比较简略。较少引用证据去论证认定的事实，也很少对当事人提出的证据进行分析，对这些证据及其证明案件事实之间的关系不予说明。2.有关法律的论证比较欠缺。不少行政处罚决定书在解释当事人的行为为什么违法、违反的是什么法的认定上有欠缺。
（三）行政行为说明理由制度法律救济缺失
行政行为说明理由制度是行政程序法的基本制度之一，但是它本身也会被不合法的行使，从而出现这样那样的不良后果，现行法律并没有关于行政行为说明理由违反规定后的法律后果及法律救济的相关规定。
二、我国行政行为说明理由具体制度的构建
（一）明确并适度扩大行政行为说明理由制度的适用范围行政行为说明理由制度的适用范围是说明理由制度的核心问题，直接关系到正当程序功能价值的实现。我国应当将行政公正作为主要价值取向，即适当扩大该制度的适用范围。即以行政行为说明理由为原则，不说明理由为例外。基于这一原则，行政行为说明理由制度的适用范围应包括下列几个情况。
1、抽象行政行为
从我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律中可以看出，说明理由的事项仅限于具体行政行为，而且是具体行政行为中的不利于行政相对人的行为。而其他国家行政行为说明理由的范围已经扩展到抽象行政行为。如《葡萄牙行政程序法典》第一百一十六条规定：所有规章的草案须附有理由阐述。一旦抽象行政行为出现了一定程度上的不合理性甚至违法性，其所带来的危害性和消极影响比任何具体行政行为都要严重得多，纠错成本可能会非常高昂。鉴于此，说明理由制度对于抽象行政行为而言，同样是必要与重要的。
2、不利决定
随着行政法律关系由二元向多元转变，行政机关的不利决定，对相对人的利益影响更为深远，因此无论是从行政机关作出决定的严谨、慎重角度，还是从相对人权利的救济角度看，对不利决定说明理由是十分必要的。各国的立法也大都肯定了这一点，如法国1979年的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》第一条就有相关规定。
3、有利决定根据利害关系人的申请说明理由
当行政管理的模式从僵化的“命令——服从”管理型逐渐转变为协调服务型，相对人在行政法律关系中不再只是处于受支配的被动地位，在协商合作的行政权运行模式中，行政主体要开放行政权运作过程，让相对人参与进来表达意见，了解行政机关决定的正当性与合理性。
（二）行政行为说明理由制度的内容
行政行为说明理由的内容，是指行政主体在法律规定的范围内，依照法定方式向行政相对人所做出的有关行政行为的事实、法律、自由裁量的基础等依据的阐述。研究行政行为说明理由的内容，对行政主体提高工作效率，以及行政救济和司法审查都有重要价值。行政行为说明理由的内容一般应当包括两个方面：
1、基本事实
说明理由中的基本事实，是指公权力机关在程序中通过合法证据认定或通过其他合法手段发现的、支持其决定的重要的法律事实。行政行为说明理由中作为决定依据的事实，必须是在通过合法的手段获取证据的基础上，通过合乎法律要求的证明规则和证明过程认定的事实，并且事实依据要求充分的、足够的而不是片面的事实。作为行政决定的依据，所认定的事实应当最大限度地接近客观事实，应当包括重要的、决定着公权力行使方式的基本的情节和要素，而不是纠缠于无关决定的细微末节。如德国《行政程序法》第三十九条规定：“……在（理由）说明中，应当陈述当局作决定时考虑的主要事实和法律理由。”公权力机关对事实的认定不能只采纳对决定的有利的事实，而必须使事实得以基本全面和真实的反映。
2、法律依据
说明理由中的法律依据，是指公权力机关在程序中所援引或适用的用于支持其决定的法律规范或法律结论（如法院的生效判决）。公权力行为所依据的法律规范应当是合法有效的，而不是对自己有利却与上位阶的法律相冲突的规范。在民主法治国家，公权力的行使被严格限制在法律的框架内，决定或裁决的作出必须存在有效的法律依据，否则该决定或裁决就是违法的或无效的。如果不说明行政决定的法律依据，则利害关系人和公众就无从判断决定的合法性，也会给利害关系人的权利保障造成困难。
（三）违反行政行为说明理由制度法律救济
1、行政行为说明理由违法的申明异议
行政相对方对行政主体所作的行政行为不服，向作出该具体行政行为的机关提出异议，并要求纠正违法行为并赔偿损失，而行政机关接受请求并对请求作出处理。申明异议赋予受到违法说明理由侵害的行政相对人向该行政主体提出异议或复审的权利，由做出行政行为的行政主体进行自我矫正和纠错。但是，行政主体是否重新审议和作出决定，行政相对人能否通过申明异议得到救济，行政主体有自由裁量的权力。这种方式是较为快捷的维权方式，但只是最初级的救济手段。
2、行政行为说明理由违法的行政复议
行政行为说明理由属于行政程序性行政行为。行政行为程序违法是指行政主体在行政管理活动中实施的违反法定的方式、形式、时限、步骤等程序性规范的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定：公民、法人和其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，有权申请行政复议。同时，第二十八条规定：具体行政行为违反法定程序，行政复议机关可以决定撤销、变更或者确认该行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令行政机关重新作出新的行政行为。这说明，行政行为只要违反法定程序，不论具体情形如何、情节是否严重，通常都面临着被撤销或者确认违法的结果。对程序性权利的救济本身是行政法治的必然要求，对行政过程中相对人程序性权利的确认和保障。
3、行政行为说明理由违法的行政诉讼
司法救济是公民权利保障的最后屏障。行政行为说明理由按照其内容来看，包括合法性理由和合理性理由。而根据《行政诉讼法》，法院在审查行政行为过程中，一般只对其合法性进行审查，那么必然会把行政行为说明理由的另一个重要内容排除在外。这就使实践中广泛存在的行政行为说明正当性理由的瑕疵难以得到有效的控制。由于行政主体的行政行为具有相当大的自由裁量权，其所选择的事实因素、法律依据是否适当，是否足以说明其作出的行政行为具有合理性，这对行政相对人来说往往是至关重要的。鉴于此，需要修改和完善现行的《行政诉讼法》，以充分维护行政相对人的合法权益。
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