2010年河北省人大常委会的专项执法检查结果显示，我省部分农村妇女土地承包权及其相关权益得不到落实仍然是一个突出问题。破解这一悬而未决的难题，需要针对成因，正确选择保护路径，通过完善法律制度与相关机制建设来实现。
一、完善相关立法，注重从源头上解决问题
我省农村妇女土地权益受侵害，国家层面的法律制度供给不足或有欠缺是重要原因。针对这种情况，我省相关部门应当创新立法理念，从保护民生的高度，及时制定和修改针对省情的相关实施细则和条例，完善法条内容，从源头上解决问题。为此，我们建议：
1. 通过明晰发包方的责任主体次序、承包户中各主体之间法律关系来落实农村妇女土地承包经营权。省人大以修订《河北省农村土地承包条例》为契机，充分考虑农村妇女“从夫居”的特点，将《中华人民共和国农村土地承包法》相关条文细化为:“土地承包期内，妇女结婚后，新居住地有地源的，首先应当解决其土地承包权。在新居住地未取得承包地的，原居住地发包方不得收回其原承包地。”对离婚或者丧偶的妇女，则更要全面考虑她们的特殊情况，建议规定为“妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活的，发包方不得收回其原承包地；新居住地有地源的，应当解决其土地承包权。在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”这样，通过明确发包方的第一、第二责任主体次序和地位，可解决相互推诿现象，更好地保护农村妇女土地承包权。
同时，针对现行法律政策以“户”为单位分配土地承包权、易造成妇女个体权益受侵害的现状，建议在上述法规中增加相关条文，进一步明晰“户以下、每一个承包个体之间的关系为共有关系”，来保护农村妇女实际享受和分割土地承包权益。
2.明确农村集体经济组织成员资格的界定标准，保护妇女的其他土地权益。针对纠纷解决“瓶颈”——农村集体经济组织成员资格界定标准，在无国家层面的法律依据时，省人大要以邢台中级法院确立的“邢台标准”为基础展开调研，尽快出台适用于全省的标准，为解决纠纷、保护农村妇女的其他土地权益提供法律依据。
二、强化基层政府主导作用，健全和完善行政保护机制
实践证明，增强基层政府主导作用、创新解决机制是保护农村妇女土地权益的关键。
1. 要通过宣传和培训等有效方式，培育基层干部维护国法统一与权威的意识，树立正确的法治思维。通过对省内外妇女土地权益保护较好地方的研究、考察，我们认为，解决我省农村妇女土地权益纠纷，基层政府首先一定要有正确的法治思维：即村民自治是有限度的，这个限度就是不违反国家法律。村委会限制、剥夺部分妇女土地权益的行为已经超出法律规定的界限。此时地方政府介入村庄内部解决妇女权益纠纷并不是干预村民自治，而是恢复被村委会破坏了的法律秩序，因而具有正当性和合法性。为此，我们建议：要通过宣传、培训等有效方式，培育基层干部敢于维护国法统一与权威的意识，树立正确的法治思维。这是发挥政府主导作用的思想基础。
2.要找准解决纠纷的切入点和途径，并通过责任追究机制，解决基层政府处理此类纠纷的困境和动力不足问题。有了正确的认识，还要抓住解决问题的关键。既然农村妇女土地权益受损大多缘于村规民约等违法的村民自治规范，基层政府就要以此为切入点，在现有法律框架内找到一个与村民自治下的村委会之间沟通、解决纠纷的途径，这个途径就是法律明确规定的基层政府对村民自治规范的备案审查机制和行政纠错机制。通过上述机制的有效运行来确保村民自治规范形式与内容的合法，从而达到从源头上预防和从根本上纠正侵害妇女土地权益、保障农村妇女共享改革发展成果的作用。为此，建议省政府倡议在全省范围内开展一次针对村规民约等村民自治规范的清理工作（我省从未在全省范围内开展过此项活动），并以此为契机，逐步建立健全审查和监督村民自治规范的长效机制，来引导民间法与国家法的协调融合，进而保证国家法在村庄范围内的有效实施。
同时，针对基层政府对违法的村民自治规范不积极审查、不主动纠错的情况和问题，有必要通过建立和实施责任追究机制加以防范和解决。为此，我们建议，第一，有关部门要严格追究乡镇政府相关人员因为不履职或不认真履职而发生侵权事实的法律责任，造成严重后果的，一并追究乡镇党委政府一把手的领导责任；第二，赋予受侵害妇女对行政调解及复议不服，提起行政诉讼的权利。同时，乡镇政府还要注意审查和纠错的时机及方式方法的选择，以获得最佳的法律和社会效果。解决这个问题，需要基层政府创新社会管理思维：河南漯河通过“自下而上”调动村民纠错的自觉性和“自上而下”增加政府推力来保证村民自治规范的合法是一种有效方式；湖南芙蓉区政府实施的“政府提前介入相关利益分配过程”，制定分配方案，引导村级遵照执行，从而确保民间法与国家法协调一致，也是一种不错的方法。值得我们学习和借鉴。
3.要健全和完善政府主导下的行政调解与仲裁解决机制。与其他纠纷解决方式相比，从目前来看，乡镇政府的行政调解是效果最好、最易于被纠纷双方接受的一种。虽然这条纠纷解决之路对农村妇女而言并不好走。从业已发生的纠纷解决情况看，大凡有点难度的案子，通常是乡镇政府迫于上访、维稳的压力，不得已才尽力调处这些早已接手甚至经年的纠纷。这说明该机制的正常运行需要在调解主体、调解时效及责任追究上进一步健全与完善。为此，我们建议：第一，乡镇政府要加强调解人员队伍建设，配备女性专职或兼职人员，提升调解人员的法律和业务素养。第二，要完善调解工作制度建设，明晰相对确定的纠纷解决时效，防止久拖不决。第三，明确并落实因调解工作人员主观原因造成上访的责任追究机制。作为另一种非诉讼化的纠纷解决方式，土地仲裁自2010年实施以来，在维护农村妇女土地权益方面也发挥了一定作用，但仍需在健全土地承包仲裁机构、加强仲裁队伍建设、完善仲裁程序、协调与诉讼衔接等方面做出进一步的改进。通过创新与完善上述非诉讼机制，力争将纠纷矛盾解决于萌芽和早发状态，以减少农村妇女的维权成本和社会成本。
三、畅通司法救济途径，把好权益保护的最后一道防线
为维护自身权益，实践中一些农村妇女选择了向法院寻求司法救济，体现了农村妇女理性维权的法治意识，很值得肯定。法院作为定分止争、维护权益的最后一道防线，理应在土地权益的博弈中做农村妇女这一弱势群体的强有力的守护神，但实际情况并不乐观：2010年河北省高级人民法院在相关情况汇报中，明确指出，在运用司法力量维护妇女权益方面存在五大问题，其中有三个方面的问题从不同的角度涉及到农村妇女的土地权益保障不力。这说明目前我省保护农村妇女土地权益的司法路径并不畅通。
造成这一现象的原因：一是纠纷解决的关键——“集体成员资格的确定问题”至今尚无法律规定，我省亦无地方性法规或者审理案件的指导意见出台；二是此类纠纷往往涉及人数众多的利益群体，社会敏感性强，法院如做出支持农村妇女诉讼请求的实体判决，将不可避免地遇到执行难的问题，而且一旦集体经济收益分配完毕，则判决更是无从执行。由此导致我省大部分法院采取不予受理的做法，使受侵害的妇女告状无门；即使有的法院受理并做出判决，也因标准不一而出现“同案不同判”的结果，并且程度不同地遭遇了执行难的瓶颈制约，影响了法治的统一和权威。
值得欣慰的是，如前所述，2010年邢台中院在我省首创有关农村集体经济组织成员资格的“邢台标准”，畅通了司法救济农村妇女土地权益的规范之路，并取得了良好的法律效果和社会效果。为此，我们建议：1.省高院要以邢台做法为契机，全面跟踪、深入调研“邢台标准”在司法实践中的运用情况，并结合我省实际，在对“邢台标准”进一步完善的基础上，尽快制定出适用于全省的“高院标准”，统一审判尺度。2.在破解执行难的瓶颈上,法院决不能“一判了之”，而应秉持“执法为民”的理念，坚持能动司法，根据个案的不同情况，用足、用好诉前调解或诉讼调解或判决等不同的处理方式，协调处理好与其他纠纷解决方式的衔接，最大程度地实现案结事了，做到既维护了妇女的土地权益，又不至产生新的更大的社会矛盾。
（作者单位：中共河北省委党校）
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