党的十八大报告提出了完善基层民主制度的重大任务。基层群众自治制度是基层民主制度的重要内容，是我国的一项基本政治制度，完善基层民主制度是社会主义民主政治的基础性工程。认真贯彻落实党的十八大和河北省第八次党代会、省委八届三次全会精神，用法治思维探析正在全省农村推广的基层党组织、群众性自治组织、经济合作组织、综治维稳组织全覆盖（简称“四个覆盖”），对于健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，创新农村社会管理，加快发展现代农业，有着十分重要的意义。
一、充分认识村民自治的宪法定位，增强大力推广“四个覆盖”的坚定性
基层民主制度主要是指基层群众自治组织形式及其运作方式，是人民行使民主权利、参与管理国家事务和社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的重要组成部分。实行村民自治，尊重村民的意思自治和主体地位，维护农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，按照村民的集体意志实现自我治理，是继农村实行家庭承包经营制度后，党领导亿万农民找到的一条适合我国国情的推进农村基层民主政治建设的重要途径。1982年12月4日颁布的新宪法首次规定了村委会的任务及法律地位，明确村委会是自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，为坚持和完善我国的基本政治制度奠定了根本大法依据。村民自治的基本途径是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，其目的任务，是把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。从1987年11月24日全国人大常委会通过《村委会组织法（试行）》，到1998年11月4日、2010年10月28日先后正式制定及修订，河北省相继制定并修订了与之相配套的实施办法、村委会选举办法、村务公开条例。可以说，随着社会主义法律体系的建立和配套政策措施的完善，村民自治基本做到了有法可依，有章可循，对促进农村基层民主政治建设发挥了重要作用。
但是不容忽视的是，随着工业化、城镇化、农业现代化的深入发展，在一些地方出现的村党组织作用弱化、村民自治虚化、农民致富无路、农村维稳乏力问题突出。一些地方村民自治只是停留在三年为届的村委会选举中，农民群众的民主权利得不到有效保障，出现了群众想参与没机会、想决策没权利、想表达没渠道、想监督没办法等现象。甚至在一些地方将村民自治异化为“村官自治”，少数村干部搞“家长制”、“一言堂”，引发矛盾纠纷，导致干群关系紧张。2010年5月，我省肃宁县开始全面推行“四个覆盖”，并在实践中不断巩固、完善、拓展和提升，成为提高农村组织化程度，加强农村社会管理的典型模式，得到中央和省委领导的充分肯定。按照省委、省政府统一部署，自2012年8月开始，在各市扩大试点基础上，到当年底全省三分之一的行政村实行了“四个覆盖”，今年底将在所有行政村全面推开。
把分散农民重新组织起来，是加强农村社会管理，推进农村发展的现实需要。探索推行“四个覆盖”，是把中央和省委要求与农村实际有机结合的创新之举，是把依法治国基本方略落实到基层的有益探索，是创新农村组织体制机制及工作方法的大胆尝试。这一做法，对于解决目前农村普遍存在的党组织作用得不到充分发挥、农民权利得不到切实保障、群众致富找不到桥梁、农村治安得不到有效管理等问题，有着十分重要的示范作用和借鉴意义。农村稳，大局安。只有广大农村的健康发展，才能确保建成小康社会目标的如期实现。因此，我们要牢固树立依法治国的核心是依宪治国的理念，从执政为民、巩固党的执政基础的高度，以着力提高农村社会组织化程度为目标，以推广“四个覆盖”为抓手，攻难克坚，强力推进，切实把村党组织领导的村民自治制度全面建立健全起来，保障村民自治机制正常运行起来，支持其各方面应有作用真正发挥出来。这是各级尤其是县、乡级党委、人大、政府的一项重要职责任务，也是广大农民群众的热切期盼。
二、深入探析“四个覆盖”的法治内涵，增强大力推广的自觉性
“四个覆盖”的主要内容，是以基层党组织为核心，以村民代表会议为平台，以农村经合组织和综治维稳组织为骨架，以服务群众和协调整合各方利益为职能，打造覆盖整个农村和广大农民的管理服务网络，切实把农民组织起来，让农民当家做主，让农民成为农村发展与稳定的主体力量。实践证明，“四个覆盖”是新形势下实现村民自治法治化、整体化、规范化的有效载体，是建设社会主义新农村、全面建成小康社会战略目标的迫切需要。
农村基层党组织全覆盖。坚持党的领导，是我们做好一切工作的基本要求。遵守党规国法，是推进基层民主健康有序发展的根本保证。党领导人民制定宪法和法律，党在宪法和法律范围内活动。值得注意的是，《村委会组织法》第一章第四条突破现行法律鲜有规定党组织行为条款的惯例，明确规定了党的农村基层组织与村委会的关系，这既是党的主张和人民利益转化为国家意志中的一个亮点，也是体现我国国情的一大特点。此规定，一方面从法律上确立了党在农村的基层组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村委会行使职权；另一方面又明确规定基层党组织要依法支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。发挥党的领导作用，就必须加强党组织建设。按照“哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”的要求，把党的组织机构拓展到各类经合组织、社会组织、维稳组织中，把分散在各个地方、各个行业的农村党员纳入组织体系，激发党员特别是“党小组长”和“无职党员”的党员意识，成为党组织在农村的有力触角和助手，发挥示范和引领作用，有效保证各个组织的正确发展方向。农村基层党组织全覆盖，提高了党组织的凝聚力、影响力、渗透力，把坚持党的建设与基层民主组织、社会组织建设有机结合起来，既强化基层党组织的领导核心地位，又保证村民自治健康有序进行，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的实践和制度创新。
群众性自治组织全覆盖。按照法律规定，村民自治的主体是村民群众，村民会议是村民实行自治的权力机构。村委会由村民直接选举产生，是村民实行自治的执行机构和工作机构。民主选举奠定了村民自治的基础，但全面实现村民自治，民主决策是关键，民主管理是根本，民主监督是保证。因此，按照全省统一部署，按时完成村“两委”换届选举是“硬任务”，依法建立健全村民代表会议、村民监督委员会是“硬内容”。村民代表会议的建立，契合农村实际情况，是村民参政议政的常设平台，有效解决了召开村民会议“难”的问题。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，都要通过村民代表会议来决定，由“村干部说了算”变成“大伙说了算”，实现从“为民做主”到“由民作主”的转变，这既是农村组织体制的完善，也是乡村治理机制的改变。建立村民监督委员会，是新修订的《村委会组织法》第三十二条增加的规定，其作为村级民主监督的重要组织形式，主要负责民主理财、监督村务公开的落实，经村民会议或村民代表会议推选产生，享有知情权、建议权、监管权、审核权、质询权和组织评议权等权力。通过村监会的有效工作，以“程序”的规范制约，实现“实体”的合法合情，让权力在阳光下运行，使村务公开由“结果”变成“过程”，便于还群众一个明白、还干部一个清白。在依法建立健全上述组织机构基础上，构建“党组织领导、村民代表会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构。由此，形成村党支部提议、村“两委”商议、村民代表会决议、村委会执行、村监会监督的“三议一行一监督”运行机制，将村民自治的“四个民主”真正成为一个完整链条，既保证基层党组织的领导核心，又保证群众民主参与的常态化和规范化，实现领导权、决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约。
经济合作组织全覆盖。经济合作组织，即以家庭承包经营为基础，以农民自愿为原则，以某一产业或产品为纽带，以增加组织成员收入为目的，在资金、技术、生产、购销、加工等环节，按照一定的章程进行生产、经营和服务的互助性合作形式。经济合作组织全覆盖，就是根据本地生产经营实际，把广大农民吸纳到各类专业组织中来，帮助农民解决产前、产中、产后各个环节遇到的困难和问题，提高农民进入市场的组织化程度，更好地应对市场变化、抵御市场风险，促进农业增效、农民增收、农村发展。实践证明，经济合作组织全覆盖，是《村委会组织法》第八条关于村委会经济职能在新形势下的有效落实和深化拓展。尊重和保障农户生产经营的主体地位，创新农业生产经营体制机制，引导农户按照规范化、专业化、标准化发展要求，以新型合作经济为主要标志，稳步提高农民组织化程度，不断壮大带动农户进入市场的基本主体，是富裕农民、惠及农村、强化农业的重要举措。
综治维稳组织全覆盖。面对农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，农民利益诉求多元，加强和创新农村社会管理势在必行。肃宁县创建的“3+1”综治维稳模式，即把农村划分为三级管理层次，在村建立综治工作站、以村民居住片区建综治小区、每10户设一综治小组；所谓“1”，即在各村建立若干人的巡防队，使全县农村形成“有困难大家帮、有矛盾大家解”的维稳格局。综治维稳组织全覆盖，实质是适应农村新情况，创制性落实《村委会组织法》第七条规定，划小农村社会管理的层次和幅度，以最小的单元、最简单的方法，把分散的农民最大限度的组织起来，将“几个人管”变成“大家管”，构建起群防群治、联防互保的农村综治维稳新格局，把矛盾纠纷和治安隐患化解在萌芽状态。同时，也有利于克服“政府干，群众看”现象，从根本上解决维稳力量不足、办法不多、措施不力、工作滞后等问题，实现农村长治久安、农民安居乐业。
综上所述，“四个覆盖”的核心内涵是党在广大农村的领导更鲜活、更坚强，基本要求是村民自治、民主管理更贴近、更具体，关键所在是广大农民的积极性更高涨、生活更富裕，综合效应是广大农村更稳定、更和谐，生命力是统筹农村发展稳定更系统、更有力。通过“四个覆盖”，弥补制度缺陷，提升管理水平，把分散农民重新组织起来，形成比较完整的农村社会管理服务体系，凝聚起了推进农村经济社会发展的合力，是依法合情村民自治的实在体现。因此，我们要积极顺应农村新形势、新情况，以大力推广“四个覆盖”为契机，善于运用法治思维法治方式，提高农村社会管理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制，为加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力提供支撑和保障。
三、探索推行“四个覆盖”的启示与思考
面对农村错综复杂的矛盾和深层次问题，如何把握改革的方向，以怎样的思维和方式去推进和深化改革，被法学界称为“创新农村治理的肃宁模式”，为我们展示了一个现实方向，提供了一个极好的范例。通过工作实践，有以下启示与思考：
一是“四个覆盖”的创建，为全面落实村民自治，加强和创新农村社会管理提供了有力抓手。由于农村问题的复杂性、长期性、多变性和反复性等特点，加之工作摆布上的各自为政，一些地方出现重“两委”换届选举，轻村民自治全面落实现象，甚至以很多的精力用于被动应付疏导信访问题上，导致农村工作难于有效开展。如有的基层干部叹息“过去是无‘法’有办法，现在是有‘法’无办法”，认为“硬的”不敢用，“软的”不管用，对农村、农民工作“怎么抓？抓什么？”存在茫然和畏难情绪。法治是规则之治。法治与人治的根本区别，在于“法”是否真正在“人”与“治”中间起到了稳定与权威的规则作用。通过推广“四个覆盖”，充分发挥农村党组织组织群众的核心职能和党员服务群众的先锋作用，领着农民搞自治，推着农民唱主角，让农民在当家作主中学会民主，在经济合作中实现共富，在社会参与中共享和谐。这一做法，为农村依法治理寻求了有效载体，为转变政府职能、建设法治政府、服务政府提供了良好契机，也为基层干部运用法治方式开展经常性工作提供了有力抓手。
二是推广“四个覆盖”，促进村民自治依法有序有效进行，必须整合力量，齐抓共管。法治是治国理政的基本方式，既是小康社会的重要组成部分，也是全面建成小康社会的根本保障。法律的规范、引导和保障作用，决定了其必然明确实施主管机关。但农村工作是一个系统工程，面对错综复杂、不断变化的情况，仅靠一部法律或一个执法主体，显然是难以凑效的。“四个覆盖”是相辅相成的有机整体，涵盖了农村政治、经济、文化、社会和党的建设诸多领域，既有效解决了“由谁领导，由谁组织”的重大问题，也使党的领导更加有力、更加坚强；“四个覆盖”用群众的办法、民主的机制，吸引农村方方面面的力量参与其中，把农民发展自身利益的愿望变成自觉行动，实现了真正意义上的群众自治，为农村发展提供了持久的动力；“四个覆盖”用合作的理念统一思想，用共同的追求凝聚民心，用服务的方式联系群众，最大限度地把分散农民重新组织起来，形成覆盖面广、互通共融的农村社会管理新体系。法治思维是一种观念，观念的改变必然是一场思想的革命。因此，推进村民自治依法、全面、有序、有效进行，必须列入各级尤其是县、乡级党委、人大、政府重要议事日程，打破机械、单一执法的观念束缚，打破各自为政的体制障碍，坚持统筹协调、齐抓共管、整体推进、互促共赢的工作方式，才能达到预期效果。
三是探索推行“四个覆盖”，必须坚持因地制宜、深化拓展，促进法治完善和制度健全。法律法规的生命力在于实施。“齐抓共管”并不意味减轻了法律法规实施主管机关的责任，而是提出了更高的要求。职责和任务，促使执法主体必须强化勇于担当和协同合力意识，善于站在全局的角度，创造性地开展指导、服务、检查和监督工作，实现加强管理和基层民主的有机结合。从推广“四个覆盖”的实践看，各地坚持学习借鉴不照搬，勇于开拓续新篇，取得了实在效果。如有的地方拓展延伸工作领域，努力实现农村文化组织和社会保障组织全覆盖，用健康向上的文娱活动占领农村文化阵地，着力提升农村民生保障的能力等。推广“四个覆盖”的实践，实际也是检验法律法规缺陷和制度不足的有利时机。因此，要善于总结反思，为开展相关立法后评估工作奠定基础，提出有分量的建议，促进法律法规的修改完善，强化法治的刚性，保持规则之治的普适性、稳定性和权威性。从村民自治“三议一行一监督”的模式中，我们欣喜地看到“当代中国最直接、最广泛的民主实践”的坚实步伐，对中国特色社会主义民主制度的形成与完善，已经或将发生不可低估的影响。实践证明，基层民主越发展，较高层次的民主政治就越有强大的物质力量和深厚的群众基础。正如有关专家所言，把分散农民重新组织起来，是一场发自农村灵魂深处的变革，不仅对农村治理具有普遍意义，而且事关广大农村命运前途，代表着中国农村改革未来的方向。
（作者单位：河北省人大常委会内司工委）
责编：关玉生
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