审查批准本级财政预算，并对其执行情况进行监督，是地方各级人大及其常委会的一项重要职权。因受各种因素的制约，各地人大在行使这项职权过程中，存在以下九个方面的问题。
一、基层人大被动地批准本级预算收入计划。目前，上级财税部门每年给下级财税部门下达指令性的收入计划，上级财税部门下达多少收入任务，下级政府预算草案就列多少收入指标，人大就批准多少收入计划，因基层人大、政府没有确定本级预算收入自主权，难免出现基层预算收入计划与财源实际不相符的情况。
二、预算草案出台滞后，影响人大按时审查批准。每年因上级财税收入计划不能及时下达，导致基层政府不能按时编制本级预算草案，难以保证在人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交人大常委会进行初步审查。有时甚至在人代会召开时，上级财税收入计划仍未下达，影响了人民代表大会对预算的审查批准。在这种情况下，有些地方采取基数法，按一定的递增比例，拿一个临时预算方案，提交人代会审查批准，待上级收入计划下达后，再提出调整方案，交人大常委会批准，造成人代会审批预算不见预算，审查批准的预算仍是“草案”的尴尬局面，影响了人大预算监督权威。
三、初审作用没有得到应有发挥。由于初审机构缺乏法定性，初审内容缺乏规范性，初审的效力缺乏权威性，影响了预算草案的初审质量。法定初审机构是人大常委会，然而，有些地方把初审权交给主任会议，有的交给人大财经委员会或财经工作委员会等，影响了初审的效力；加之初审仅从宏观的角度进行审查，不深入、不细致，缺乏对预算收支指标科学性的论证；初审结果也没有规范的文书，对政府如何修改预算编制要求不明确，初审情况又不提交人代会作为代表审批预算时的参考，失去了初审的意义。另一方面，初审人员没有提前介入预算编制，对国家关于预算编制的新要求和本年度预算编制的依据缺乏了解，导致初审质量不高。
四、审批程序和要求不明确。由于《预算法》没有规定人大审批预算的程序、内容和审查发现问题如何处理等。实际操作中，重预算支出项目的审查，而轻预算收入指标合理性的审查，使财政作为调节经济、优化经济结构的作用得不到有效发挥，尤其是税种税额指标分配的是否合理，直接关系到能否调动纳税人的积极性，关系到国家产业政策执行等，因缺乏这些环节的审查，影响了财政经济杠杆作用的发挥。
五、预算编制太粗，缺乏公开透明。不少地方向人代会提供的预算草案过于简单，既没有按单位预算、部门预算、地方预算和总预算分别编制，也没有提供收支科目明细、有关文字说明和预算平衡表，交给代表的是一本糊涂账，外行看不懂，内行看不清，预算审查很难深入；加之多数代表对预算草案的编制特点、结算内容、科目关系、专业术语等不太清楚，难以提出建设性的修改意见，导致审查质量不高。
六、代表审查时间短，难以保证批准质量。除政府提交预算草案的时间仓卒，不能保证充分进行初审外，县级人代会一般安排一天时间审查政府的三个报告，而政府工作报告又是审查的重点，需要花去半天时间，用半天时间审查计划和预算两个报告，难以保证预算批准质量。
七、预算调整随意性较大。“一年预算，预算一年的状况仍未从根本上改变，预算执行中上级政府追加下级预算收支的情况，几乎年年都有，下级人大常委会只能被动批准预算调整方案，造成下级人大批准的预算失去约束力，影响了预算执行的严肃性。
八、预算执行监督不到位。对预算执行的监督仅停留在会议听报告上，即人大常委会年中听取一次半年预算执行情况的报告，第二年听取一次决算报告和一次预算执行的审计报告；人民代表大会一年听取一次年度预算执行情况的报告。有些地方把这种监督视为例行公事，没有引起足够重视，听报告前不深入调查研究，审议意见作出后落实情况缺乏跟踪检查，导致预算监督水平长期得不到提高。
九、预备费的列支游离了监督之外。预备费具体应列多少，有些地方没有从当地实际情况出发，确定一个合适的比例，而是根据预算支出的宽松程度列指标，支出宽的年份就多列一些，紧的年份就少列一些。人大因缺乏论证，结果是政府列多少就批多少。在预备费的支出方面，不注重对其使用合法性进行监督。一些地方随意动用预备费，没有严格按照预备费的用途进行使用，每年预算列多少就支多少，很少有结转下年的情况。
地方人大及其常委会在审批预算和监督预算执行中存在的上述问题，虽然各地存在的多少不一，严重程度不同，但多数问题具有一定的普遍性。要解决好这些问题，不仅需要进一步完善《预算法》，或者制定配套的地方性法规，进一步明确预算审查批准和监督的原则、范围、内容、方式、程序等，使人大及其常委会对预算监督工作进一步法制化、规范化、制度化；而且需要人大及其常委会进一步加大监督力度，提高监督水平；还需要各级政府和财税审计部门积极配合人大监督，为《预算法》的贯彻实施创造条件等。
（作者单位：湖北省枣阳市人大常委会）
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