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监狱体制改革的几点思考
◎ 翟晓静

当前,监狱实行“监企合一”的体制,使得监狱职能严重错位。监狱的领导既是监狱长,又是企业的厂长、经理;监狱警察既是刑罚执行者,又是企业经营管理者。两者的功能和目的不同,结果却被强行捆在一起,严重影响了监狱刑罚执行职能的正确行使。同时,由于监狱职能的多元化,使监狱背上了沉重的包袱。监狱除了承担教育改造罪犯和监狱生产的任务外,还要办医院、学校、幼儿园和建立社区管理机构等。这些社会职能的行使,分散了监狱领导的时间与精力,也分散了有限的警力和财力。如果这种状况继续维持不变,不但监狱的刑罚执行功能将会被严重削弱,影响罪犯教育改造质量,而且还会妨碍公正执法并滋生腐败。具体来说监狱体制存在的问题主要表现在以下几方面:
  一是监狱职能的有限性。监狱职能的有限性根源于监狱警察队伍的职业化建设的不力。除了个别情况的妥协执法外,不少监狱警察的业务能力有限是重要因素。监狱职能的有限性还受制于技术层面的诸多因素。改造手段的局限性、改造内容的陈旧性、改造工作的科学化程度不高,甚至于时间、经费、场地都很难有保证,这种状况持续下去,有限性的监狱职能也难于最大限度地发挥。长期以来,我们都以为,监狱工作改造人类、改造社会事业,是光荣的、伟大的、崇高的,是功在当前、利及后人的神圣事业。我们在自我沉醉于虚幻的同时,往往过高的估价监狱惩罚和改造罪犯的价值,以为重新犯罪率低就表明监狱工作“威力无比”,而重新犯罪到底和那些因素相关,相关到何种程度?尚无准确模型。上海监狱局1992年的定量分析证明,有12种因素与再犯关系密切:家庭关系、安置情况、帮教情况、婚姻状况、判刑次数、改造表现、经济状况、出狱年龄、犯罪种类、刑前职业、刑期、和户籍地。这就很明白无误地告诉我们,重新犯罪的因素是多种多样的,并且呈现出复杂的结构图式。监狱工作的教育、改造乃至矫正是有限的,不是无限的,我们更不能人为地无限放大。
  二是监狱职能不清晰。监狱作为一个社会组织,是专门监禁人的机构和场所。这就是监狱在社会组织系统中的角色和使命,办社会应当由其他相应的社会组织来承担。监狱办企业,使监狱的职能不清,职能弱化,实行“监企分开”,监狱办社会的职能得以分离,监狱所承担的各种不必要负担就可以减轻了,也就可以全力以赴地去抓罪犯的改造工作了。监狱收支两条线,“收支分开”后,要将监狱所需的各项经费支出纳入财政预算,由国家财政予以全额保障。
  三是监狱管理体制法治化。监狱作为国家的刑罚执行机关,虽然在管理体制上它也是政府职能部门的一个组成部分,但其基本的职能却是国家的刑事司法活动,代表国家行使行刑权。因此,其活动的基本规则应当是服从法律而不是命令,即不依行政权规则为机制。这也就是监狱管理和运行机制中的依法治监和依法行刑问题。随着监狱法的颁布、实施和完善,中国监狱法制化改革的进程已经拉开序幕。当然,必须明确的是,监狱立法及其完善仅仅是监狱法制化的起始而不是它的终结。因此,中国监狱法制化改革要走的路还很远很远。
  四是监狱行刑手段不完善。在一系列的行刑活动中,监禁、教育、劳动已成为三大改造手段。在作用于罪犯社会复归的目标上,如何突破既有的不合理的改造观念,如何在手段运用上切实保障罪犯的权利,把罪犯当人看,都必然成为监狱实施法治所不可回避的制度改善的内容。在三大手段自身的科学发展过程中,如何建立开放性的行刑手段体系,使行刑的狱内环境和社会环境实现改造功能的融合,则又是监狱改造手段的完善和发展又一全新的课题。就目前而言,对于劳动改造手段的具体运用与性质的再认识,是一个关系到监狱改革全局的重要问题。在新的历史背景和社会条件下,罪犯劳动是否具有经济功能的属性已在行刑理论研究领域引起了纷争,关系到监狱实现自身职能的纯化。罪犯劳动具有教育与矫正功能的认识已是一个为实践所证明的共识。但在劳动的目的和任务上,将罪犯劳动融入监狱经济,监狱企业的发展而造成的监狱对罪犯进行矫正改造同监狱经济生产效益之间的矛盾和冲突已超出了问题存在的本来意义,成为关乎监狱的模式合理与否的制度构建问题。问题的关键在于内生于中国革命实践中一直延用的生产体制已在很大程度上改变了监狱行刑机关的性质,也从不同方面干扰了刑罚实施的具体内容。
  我认为,要想稳步推进监狱体制改革,建立“公正司法、严格执法、权责明确、运行高效”的现代化文明监狱,应该从以下几方面去努力:
  (一)改革监狱生产管理体制,强化监狱职能。
我国监狱生产的规模过大,行业繁多,产品丰富,在计划经济时代的短缺经济条件下,对补充我国新的国民经济和满足人民的物质生活需要,起到了非常积极的作用。但是,我国已经进入到市场经济并因此促动了“过剩经济”时代的到来,可持续发展已经成为世界潮流而且也被确定为我国的一项基本国策之后,大规模发展监狱经济的时代应当已经过去了。因此,要对产业结构和产业规模进行宏观调整。对于国家限制或淘汰的产业,如破坏环境、消耗资源型的产业,还有国家鼓励发展的产业,如信息产业、高科技产业、房地产业和服务产业等。均不适宜监狱企业发展,前一类产业属于国家产业政策要淘汰和限制的,监狱行业不能因为自己不太受国家行业管理和封闭生产的特殊地位来破坏国家大政方针的落实。后一类产业的竞争特别激烈,监狱不具备竞争的优势。而且,从长远考虑,国家鼓励这些产业发展的初衷也绝不是鼓励监狱行业来发展它们。纯化监狱职能,“监企分开”将会进一步强化刑罚执行、狱政管理、教育改造、生活卫生和警察队伍管理职能。同时,将负责生产经营管理工作的内设机构分离出来,组建新的企业,专职生产经营。这就使监狱办社会的职能得以分离,监狱所承担的各种不必要负担就可以减轻了,也就可以全力以赴地去抓罪犯的改造工作了。
  (二)机制创新。
  我国监狱改革的机制创新面临三个课题。第一,立即着手全面系统地调查研究,向中央提出监狱不能搞经济、不能办企业、不能追求经济效益,必须由国家实行全额财政保障的理论和事实依据,把监狱从市场经济中彻底解放出来,由国家统一制定监狱财政经费标准。第二,坚决地推行收支两条线,把企业从监狱中彻底分离出去,把工人从监狱中彻底分离出去。第三,在上述体制下,把从事非公务员、非警察工作的经营性干部从监狱警察中分离出去,彻底解决干部的待遇问题,不仅要完全享有公务员、警察的待遇,还要解决艰苦行业和危险行业的特殊待遇。
  (三)确立现代行刑观念。
  主要解决两个问题:现代行刑不等于监禁,不等于劳役,不等于“监禁+劳役”。现代行刑就要与现代刑罚和刑法的发展趋势相一致,必须要有人权、人道的精神,要有保护犯人合法权益的思想。现代监狱和行刑必须同时满足两项基本要求,一是传统的执行刑罚,惩罚和改造犯人;二是保护犯人的各项合法权益不受非法侵害,特别是保障犯人的人权不受来自于行刑机关的侵害。
  (四)推进监狱法治。
  1.公正执法:监狱法治的核心。公正即公平、正义,这是法治的实质含义。在全部法治中,公正执法是至关重要的。如上所述,监狱人民警察是法律职业者,其言行举止代表的是政府,是法律的化身。监狱人民警察的公正、平等执法对形成全社会法律至上的意识具有直接的作用,尤其是监狱作为刑事司法的最后一道工序,是社会正义的最后防线。
  2.权利保障:监狱法治的标志。权利是人所应当享有的法律保障的权利。“权利是目的,义务是手段。”然而,在监狱实践中,对罪犯的权利保障力度是不够的。随着现代监狱制度的建立,权利保障不仅受到了越来越广泛的关注,其保障力度也在加大。尤其是对罪犯权利的保障的理性观念正在逐步确立。
  3.法律至上:监狱法治的根本。法律至上就是要求人们崇尚法律、信仰法律精神,以法律作为言行的准绳,而且要养成法律习惯,由强制到自觉,最终形成“法律信仰”。对于监狱人民警察来说,在对罪犯实施惩罚与改造中,必须认真执行法律,依法办事,杜绝违法行为,同时,要尊重罪犯人权,尤其在罪犯权利受到侵害时,应及时提供救济手段,切实确立法律的崇高权威性。
  4.法制完备:监狱法治的形式。监狱法制的完备,是监狱法治的必要条件之一。《监狱法》是规范监狱工作的重要法律,但不能因此说有了监狱法就标志着监狱法治的实现。因为法制完备涉及的面很广,内容也很多。今后,应当根据监狱事业发展的需要,以现代理念作指导,完善从监狱警察到罪犯,从管理到教育的完备监狱法治。
  5.依法治监:监狱法治的要求。长期以来,监狱倡导的“依法管理”,其重心是指管理罪犯,强调的是法律的权威与威慑,同时,强调罪犯必须履行劳动、学习等义务。现代监狱制度中的依法治监的首要要求就是依法管理监狱人民警察,依法监督其管理罪犯的权力,不能对罪犯法外施权、法外施刑。同时,也要求监狱管理机关在管理监狱时,应以法律为准绳,不能滥施管理权。如不能动辄对监狱人民警察、甚至对罪犯乱施“罚款”(无论是监狱管理机关,还是监狱都没有这一行政处罚权。否则,即是行政违法)。依法治监还要求监狱及其管理机关在制定规章制度时不能违背、违反有关法律,否则是无效的。
  6.监督规范:监狱法治的保证。监狱法治缺少监督,是不能实现的。换句话说,完整意义上的监狱法治,包括了执法监督。目前监狱的执法监督,既不健全,又不完善。有的流于形式。在新形势下,应当大力加强。从监督形式上看,应包括权力机关监督、党的监督、群众监狱、舆论监督;从过程上看,应包括事先监督、事中监督、事后监督;从监督内容上看,应包括执法监督、管理监督等。一些地方还结合实际,从具体的监督上有了突破,如编制罪犯手册,将罪犯从入监到出监,从劳动、学习到接受管理,从减刑、假释到处分、加刑等有关权利、义务进行浓缩,条理清楚,提高了执法透明度;如实行狱务公开制度,将监狱工作有关内容、流程、期限、幅度向社会公布,接受社会群众监督;如聘请社会名流、党政人士做行风监督员,定期视察监狱,不仅沟通了与社会的联系,也消除了社会误解,促进了监狱事业的发展。


(作者单位:河北经贸大学)
责编:马丽宽

 

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