质询权是宪法和法律赋予人大的一项重要监督职权，但是在实践中的应用情况却不容乐观。全国人大及省级人大偶有所闻，在市、县级人大则鲜有案例。作为人大各项监督手段中比较严厉的一种刚性监督手段，“质询”的缺位也往往成为人大监督力度受到质疑的原因之一。看看现在的微博，不难发现一些行政及司法部门的工作远远谈不上完美，比如近期频繁曝出的环保事件就反映出环保部门的工作缺位，而一些不该发生的冤案则反映出公检法监督制约机制的缺失。为什么这些部门的工作会受到老百姓的质疑，却很少甚至根本没被当地人大质询过？为什么质询权会长期处于“休眠状态”？不少专家学者也就此做过研究，寻找原因。虽然主客观原因有不少，但归纳起来较为深层次的原因主要有以下几个方面：
一是代表没有提出质询的勇气。代表为什么没有提出质询的勇气？因为他们缺少“硬气、地气、底气”。部分代表自身不够硬气。在十八大召开前，不容否认的是在人大代表中有相当一部分官员代表，是部门或者企业的负责人。一旦对一些部门启动质询，很可能会触及自身利益，或者是会得罪人，今后工作不好开展，这使他们不敢提出质询案。部分代表不接地气。这些代表被选举后，可能是因为本职工作忙或其他种种原因，与选民联络接触得少，人民群众有什么意见建议，对哪个部门的工作不满意，他们压根不知道不清楚，这些代表无法提出质询案。还有一部分代表自身文化素质较低，虽然有一定的诉求，但是苦于自身素质的限制，不知道如何去提质询案，也无法透过现象看本质，抓不住问题重点，不知道从哪个方面去提出质询，这些代表要提出质询案难免底气不足。
二是被质询单位对质询持对抗态度。质询是一种比较严厉的监督方式，对哪个部门进行质询，潜台词仿佛就是“这个部门的工作做得不好。”因此，有关部门都不愿意主动接受质询，觉得面子上过不去。曾经听闻某地人大常委会打算对政府部门轮流进行质询，本以为这样就不偏不倚，部门会愿意接受质询，但是就哪个部门先接受质询，哪个部门后接受质询，相关单位之间又产生了争执，最后只好不了了之。如何确定被质询单位，缺乏一定的标准，这也是质询遇冷的原因。
三是缺乏进行质询的环境。质询环境一方面是指组织的支持，主要是人大常委会的支持。2004年，广东省惠州市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会力劝代表放弃质询。代表鼓起勇气提出质询，但却得不到常委会的支持，质询当然难以进行。另一方面是指制度的支持。对于质询没有一些配套的制度和操作细则来支撑，使得质询权的行使在实践中困难重重。
质询权“被休眠”的原因其实并不难分析，难的是如何对症下药。以往很多相关研究都是从如何完善质询的操作规范方面入手寻求解决方案，但这是治标不治本，无法从根本上解决问题。而十八大的召开让我们看到了“唤醒”质询权的新希望。十八大报告中关于“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的阐述中，对人大工作提出了几个方面的新要求，这些新要求落实下来都是保障质询权行使的有效制度，必将从根本上解决质询启动难的问题，让质询工作的启动迎来一个全新的契机。
新要求增强了代表提出质询的勇气。首先是人大代表比例上发生了新变化。十八大要求“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”来自基层、来自一线的代表多了，可以更硬气地提出质询。其次是代表联络机构的设立让代表接到了地气。十八大要求“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”虽然一直以来人大都要求代表要密切联系群众，但是如何联系没有很完善的组织及制度保障，很多时候是靠人大代表的自觉。现在十八大正式提出设立代表联络机构的要求，使代表和群众之间有了一个很好的沟通平台，通过这个履职平台，代表们能够更准确地了解到“一府两院”的工作状况，也才可能有的放矢地提出质询。第三是代表年龄、知识结构的变化提升了代表提出质询的底气。十八大要求“优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。代表知识结构的变化，特别是专职委员比例的提升，使得懂行的代表越来越多，代表能够说得出内行话，抓得住重心，提得出切中时弊的质询。
新要求能有效缓解被质询部门的抵触情绪。被质询部门之所以会有较强的抵触情绪，不愿配合质询，主要原因在于没有一定的量化标准来选择被质询部门。如果只是为质询而质询，难免会引起被质询部门问一句“凭什么是我？”。而代表联络机构的设立，却能在选择被质询单位上提供一定的量化标准。如果将一定时间段内，代表及群众反映问题最多的单位列为被质询对象，相信这个部门接受质询也会心服口服。
新要求完善了行使质询权的环境。如上所述，十八大提出的几个新要求从制度上完善了行使质询权的客观环境。同时十八大也提出要“加强对‘一府两院’的监督”。如何加强监督？启动更为严厉的监督方式——质询，应该也是加强监督的有效途径之一。部分地方人大常委会领导对“人大应监督和支持‘一府两院’工作”存在认识上的误区，认为少监督，少找麻烦就是“支持”一府两院工作，也正是出于这种认识而不支持代表提出“找麻烦的”的质询案。但这种缺少监督的“支持”带来的后果是行政行为和司法行为的偏离正轨，最终造成失去民心这一最大的“麻烦”。真正的支持应该是对“一府两院”的工作严格依法监督，促使其依法行政，公正司法，这样才能使“一府两院”的工作得到人民群众的理解、拥护和支持。因此，在十八大召开后，地方人大常委会更应该加强对“一府两院”的监督，对勇敢提出质询案的代表及委员应给予强有力的支持。
十八大召开已近半年，可喜的是，十八大就人大工作提出的各项要求有的在各级人大已得到落实。十二届全国人大代表中，来自一线的工人、农民代表数量已经大幅增加，党政领导干部代表已经“瘦身”。各地方人大也在先后建立健全代表联络机构。可以说，上述因素为启动质询提供了有利条件。各级地方人大都应该认真审视“一府两院”的工作情况，对于工作让人民群众不满意的部门就应该勇敢地扬起质询这把“达摩克利斯之剑”，让这把监督之剑发挥其强大的威力，更好地维护人民群众的根本利益。
（作者单位：江西省安义县人大常委会）
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