腐败既是一个社会问题，也是一个政治问题。经过新中国60多年特别是改革开放30多年的反腐实践，全党逐步认识到：反腐败，制度是第一位的，建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计；“把权力关进制度的笼子里”，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，维护反腐败制度的权威性尤为重要。正如习近平总书记强调的：强化反腐败体制机制创新和制度保障，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。这不仅抓住了党风廉政建设和反腐败斗争的要害和关键，而且对于建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标，推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有十分重要的意义。
一、充分认识制度建设在反腐败中的重要作用
少数人靠觉悟，多数人靠制度。改革开放初期，邓小平讲了一句警世名言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”（《邓小平文选》第二卷第333页）。邓小平的话，说了两点：一是制度与人的关系十分重要；二是制度的好坏与人的关系更重要。这话今天听来，仍然振聋发聩。
当前，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂。一个很重要的原因，就是制度不完善、管理不严格，为腐败滋生留下了缝隙、提供了漏洞。一是一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，甚至往往是在腐败现象出现甚至成风后，解决问题的制度还没有及时建立，制度供给滞后，跟不上形势发展的需要。二是一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则过于宽泛，缺少具体实施措施。不少制度规范的文字表达不严谨、不明确，制度内容空洞、模糊，与实际相距较远，弹性较大，造成制度难以执行或执行效果不好，有的甚至损坏了制度的名声。三是一些制度缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用。有些制度没有经过周密设计，未能从制度建设的总体布局上、内在机制连接上、整体功能效果发挥上全面深入研究，存在重实体轻程序、重原则轻具体、重个体轻整体的现象，制度政出多门、头痛医头、脚痛医脚、急于应付、零打碎敲，其效果事倍功半。四是不少制度没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象。近年来,在我国反腐败制度建设实践中，一方面社会各界不断呼吁加强反腐败制度建设，另一方面我国又是世界上拥有反腐败法规制度最多的国家。有学者统计,仅省部级以上部门制定的此类制度性规范就有2000多件。在班子集体领导、干部选任、行政审批、政府采购、工程招投标、土地批租等权力运作的重要领域和环节，都有不同形式的规章制度，其内容涵盖了党纪、政纪直至刑事处罚。但由于一些制度未能认真执行，没有达到令人满意的效果，反而在一定程度上挫伤了人们对制度反腐的信心和决心。
深入推进反腐败斗争，必须紧紧围绕对权力的监督和制约这个核心，抓住腐败现象易发多发的关键环节，结合落实惩治和预防腐败体系工作规划，加强法规制度体系建设和反腐败国家立法，健全廉政风险防控、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项等制度，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的法律法规制度体系，切实把权力关进制度的笼子里。缝隙弥补了，漏洞堵住了，腐败产生的可能性自然就会大大降低。
二、加强反腐败体制机制创新和制度保障
习近平总书记指出：“坚持党要管党、从严治党，强化党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，强化反腐败体制机制创新和制度保障，加强思想政治教育，严明党的纪律，坚持不懈纠正‘四风’，保持惩治腐败高压态势，努力取得人民群众比较满意的进展和成效。”这为新形势下开创党风廉政建设和反腐败工作新局面指明了方向。
（一）强化权力运行制约和监督体系。反腐败制度设计的核心问题，是改革权力结构，对权力进行科学分解、合理制衡和有效监督。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这是把权力关进制度笼子，努力建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的根本之策。要以领导干部特别是一把手为重点，加强权力运行的制约和监督，改革和完善党内监督体制，加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。一是分解配置权力要科学化。要通过全面深化改革，合理分解权力，优化权力结构，防止权力滥用。在目标原则上，要在党委领导下，按照精简、统一、高效的原则，合理分解决策权、执行权、监督权；在实现方式上，要完善党内民主决策机制，完善常委会议事规则和决策程序；在具体措施上，要坚持依法执政、依法行政，规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。二是权力运行要规范化。要加强对权力运行前、运行中、运行后一整套的制度规范。在权力运行前，建立权力廉政风险评估防范机制。在权力运行中，建立权力运行程序化和公开透明机制，完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。在权力运行后，建立权力运行绩效考核和责任追究机制。三是权力监督制约要常态化。必须采取有力措施让权力监督常态化，做到权力行使到哪里，监督就跟进到哪里。同时，突出监督重点，积极探索有效监督一把手及权力部门的工作机制；拓展监督视野和范围，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，加强行政监察和审计监督，运用和规范互联网监督，形成监督合力、增强监督实效。
（二）推进党的纪律检查体制改革创新。党的各级纪律检查机关是党内监督的专门机关，纪律检查体制是否科学有效，关系重大。党章规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”在实践中，现行纪律检查体制与形势和任务要求还存在不相适应的地方。对此，三中全会《决定》提出了改革纪律检查体制的具体举措。要求推动纪委双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导；明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；明确各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；要求全面落实中纪委向中央一级党和国家机关派驻党的纪检机构，实行统一名称、统一管理，派驻机构对派出机关负责，履行监督职责；要求进一步改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖；要求进一步改革和完善反腐败协调小组职能，充分发挥好纪检、法院、检察、公安、监察、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。
（三）始终保持惩治腐败高压态势。习近平总书记指出：“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个。”查办违纪违法案件，是惩治腐败的直接手段，也是从严治党的重要体现。当前，腐败现象在一些领域和部位仍然呈现易发多发的特征，特别是权力集中、资金密集、资源稀缺等重要领域的大案要案频发，损害群众利益的事件时有发生，社会影响恶劣。坚决惩治腐败是我们党坚强有力的表现，也是全党全社会的共同愿望。因此，要遏制现阶段腐败现象易发多发的势头，惩治这一手决不能放松。要坚持有案必查、有腐必惩，建立健全腐败案件揭露、查处机制，建立健全查办案件组织协调机制，做到有群众举报要及时处理，有具体线索的要认真核实，违反党纪国法的要严肃查处。要坚持抓早抓小、防微杜渐，对反映党员干部的苗头性倾向性问题，及时谈话提醒、诫勉、函询、教育，防止小错酿成大错。要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，做到党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息、决不手软。十八大以来，我们对30多位省部级以上干部进行立案调查，特别是对薄熙来、徐才厚等依法追究刑事责任，社会反响极大。这也再次向全党全社会表明，不管涉及什么人，不论权力大小、职务高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。
（四）进一步加强预防腐败制度建设。扬汤止沸，不如釜底抽薪。反腐败成效的大小，既取决于惩治腐败的力度，也取决于预防腐败的成效。一是要健全防控廉政风险制度，针对重点对象、重点领域和关键环节，逐步建立健全风险预警、纠错整改、内外监督、考核评价和责任追究机制，形成一整套行之有效的廉政风险防控体系。二是要健全防止利益冲突制度，进一步完善市场机制，着力解决公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域中利益冲突问题；进一步完善并严格执行公职人员行为限制和领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利。三是要健全领导干部报告个人有关事项制度，推行新提任领导干部有关事项公开制度的试点，制定领导干部个人有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度；健全对国家工作人员配偶子女移居国外境外的管理制度，制定配偶移居国外境外的国家工作人员任职岗位管理办法，强化对党员、干部特别是领导干部的监管。
（五）严格落实党风廉政建设责任制。抓好党风廉政建设和反腐败斗争，必须全党动手。当前，落实党风廉政建设责任制面临一些亟待解决的问题，比如：具体的、可操作性的举措少，致使工作流于形式；责任分解不够明确，检查考核不够深入，责任追究不够严肃，存在失之于软、失之于宽现象等等。这严重影响了党风廉政建设责任制的实效性和权威性。要进一步落实好党风廉政建设责任制，各级党委必须切实担负起主体责任，党委主要负责人必须承担起第一责任，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，把反腐倡廉工作纳入到经济社会发展和党的建设总体工作之中，统一部署落实、统一检查考核。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，并认真履行好监督责任，不仅要分解考核任务，更要严格追究责任。有权就有责，权责要统一。无论是党委、纪委还是职能部门，都要对具体承担的责任行为进行“签字背书”；对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任，该组织处理就组织处理，该纪律处分就纪律处分。
（作者系中共临沂市委党校教授）
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