所谓突发性事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发性事件应对法》对突发性事件的危害程度划分为“四个级别”，即特别重大、重大、较大和一般。突发性事件显著特征就是突发性、聚众性、破坏性和重大影响性。
尽管突发性事件的发生可能与政府及其部门工作没有关系，比如自然灾害类突发性事件，但政府及其部门在对突发性事件，包括自然灾害类突发性事件的处理过程中，可能存在违法违纪、不正当行为或处理严重不当造成严重社会后果和重大社会影响。而且一些突发性事件的发生可能就是由政府及其部门不正当行为所引起的。可以这样理解，所有突发性事件按照《监督法》、《组织法》的规定基本都可以纳入人大及其常委会组织特定问题调查的范围。
应该指出，人大对突发性事件组织特定问题调查具有必然性。英国在《议会行政监察专员法》中明确列出了可以调查的100多个政府部门和公共事务部门。法国在1958年11月17日的行政命令中明确规定，议会有权针对特殊问题组成委员会。美国宪法条款中没有关于国会调查权的规定，但是调查权被认为是国会的天赋权力，是国会行使职权时所拥有的正当工具性权力。纵观世界，尽管各国代议机关对特定问题调查权的规定不一，但特定问题调查权作为代议机关的一项重要监督权，各国的法律、法规都给予了明确的规定和保障。代议机关参与对突发性事件的调查，是行使权力机关监督权的需要。我国各级人大及其常委会参与突发性事件的调查是人大及其常委会依法履职，强化监督的必需，不充分行使或回避这项监督权的制度设计，一定程度上都应是人大及其常委会失职的表现。
当然人大对突发性事件的调查也存在一定的困难。1954年9月20日全国人大一届一次会议上通过的我国第一部《宪法》就对全国人大及其常委会组织特定问题调查作出了原则性规定。1986年修改后的《地方组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。但至今各级人大从未将突发性事件纳入这一监督方式下。对于将哪些突发性事件纳入人大及其常委会组织特定问题调查范围，既缺乏标准，又无先例可循。更重要的是法律规定太过原则，从前文《监督法》和《组织法》对人大及其常委会组织特定问题调查的规定可以看出，法律只是赋予人大及其常委会可以组织特定问题调查委员会行使特定问题调查权，至于如何行使，法律规定太过原则，缺乏具体的操作性。另外，尽管人大及其常委会组织特定问题调查并不必然意味着对政府及其部门的责任追究，但这种可能性还是很大，政治性较敏感，行使起来较为困难。
如何对突发性事件进行特定问题的调查，我以为，应该采取如下步骤。
（一）成立特定问题调查委员会。如果突发性事件是发生在人代会期间，可以由人大主席团或十分之一以上代表书面联名。闭会期间，可以由主任会议或五分之一以上的常委会委员书面联名，组成特定问题调查委员会，参与对突发性事件调查。特定问题调查委员会组成人员必须是人大代表和常委会组成人员，根据需要可以聘请有关专家或专业人员参与调查工作，但他们不是委员会组成人员，只是协助调查委员会工作。委员会组成人员必须由人大及其常委会审议通过，方能行使权力。
（二）调查取证。突发性事件发生后，人大及其常委会一旦作出决定，通过成立特定问题调查委员会后，有关国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人都有义务，必须向特定问题调查委员会提供所需了解的事实或材料。当然，如果当事人要求对提供的事实或材料进行保密的话，调查委员会应当采取必要措施予以保密。调查过程中，公开或不公开调查情况或材料，这是调查委员会的权力，不受任何外力干预。
（三）调查结果。特定问题调查委员会必须向人大及其常委会报告调查结果，人大及其常委会依据特定问题调查委员会的报告，作出决议、决定，并通过相关媒体及时向社会公开调查结果，也就是说，特定问题调查委员会只是提供调查事实，不具有责任追究的强制权，一旦向人大及其常委会提交完调查报告，其使命已完成，自行解散。
人大对突发事件组织特定问题的调查中需要理清的几个问题：
（一）调查不同于处理。突发性事件的处理主体是党委、政府及其部门。面对突发性事件，党委、政府及其部门要根据应急方案第一时间参与到事件的处理中来，切实保障国家安全和人民群众生命财产安全。发生突发性事件，政府及其部门必须参与处理，这是其职权，更是其职责。当然，每个公民都有义务参与突发性事件处理，人大更是责无旁贷，必须全力以赴。但人大参与处理是尽工作职责和社会责任的需要，并不是人大及其常委会行使监督权的方式。人大及其常委会对突发性事件列入特定问题，启动调查程序，是履行监督职权的方式，调查的对象是政府及其部门，目的是调查政府及其部门在突发性事件的发生、处理过程中有无违法违纪或不正当行为，二者有本质区别。
（二）责任追究并不是特定问题调查的必然。突发性事件的发生是多重矛盾共同作用的结果，政府及其部门在事件的发生、处理过程中有无违法违纪、不正当行为或处理严重不当，这正是人大及其常委会启动调查程序的要义所在。但调查并不意味着政府及其部门就存在违法违纪、不正当行为或处理严重不当。调查本身是一个澄清事实的过程，这是一把双刃剑，政府及其部门可以充分利用人大及其常委会调查结果，证明自己，获取公信力，塑造责任性政府与回应性政府的良好形象。
（三）坚持党的领导。坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的统一是做好人大工作的根本。人大及其常委会对突发性事件组织特定问题调查，正是加强党的领导的需要。调查过程中，如果发现政府及其部门有违法违纪、不正当行为或处理严重不当，人大及其常委会将根据调查报告，以人大党组的名义向本级党委报告，对相关责任人启动问责，而这正是净化党员队伍，加强和改善党的领导的具体体现。
（作者单位：湖北省老河口市人大常委会）
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