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破解人大预算审查监督中的信息不对称瓶颈
◎ 小汉口
  “信息不对称理论”最早是经济学家用于研究市场上买卖双方因所交易商品的信息不对称,而造成买方的“逆向选择”现象的。把这一理论应用到人大对政府预算监督这一领域中,也有其应有之义。相对于人大监督来说,政府预算部门充分掌握预算编制的信息源,向人民代表大会提供哪些信息、提供多少、提供信息的精细度如何,一定程度上都依政府说的算,加之预算编制的政策性、法律性、专业性强等特点,造成人大代表与政府预算编制部门之间对信息的掌握与运用的不对称,集中表现就是人大代表对政府预算看不懂、说不清。人大代表通过审查批准政府预算来表达其愿望时,往往会处于“失语状态”,这大大制约了人大代表行使对政府预算审查监督的权力。
  制度化保障·强化依法监督
  我国现行的预算法是1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过的。该法明确规定了地方人民代表大会、地方人大常委会以及财经委和预算工委的预算审查监督职权,而对政府预算编制的模式、科目设置、以及预算实施的效果分析等都没有明确的规定,导致政府预算编制部门在预算编制的过程中自由裁量权过大,加之实际中人大对政府预算审查监督往往是重程序而轻实体的客观事实,人大监督很多情况往往沦为“事后认可”式的审查与批准。我国目前预算编制严重滞后于改革实践,与时代要求也相差甚远,有必要对现行预算法进行修订与调整。政府预算编制采取什么方式、科目设置以及预算编制精细化到何种程度要依法作出实质性的规定,改变人大在预算审查监督中被动的接受政府提供的预算信息而进行的事后审批为依法收集、要求政府必须提供所需信息的事前介入,主动掌握预算编制的信息源,实现在信息控制上的对等,从而进一步强化人大对预算的法律监督。
  切入点·全口径预算
  人大对预算监督的力度与政府预算编制的科学性、规范性是密不可分的。目前,我国预算编制内容不完整、方法不科学,大量财政收支没有纳入政府预算之中,游离于人大监督之外,人大对预算监督的信息是片面的,不完整的。党的十八大报告中,首次提出要“加强对政府全口径预算的审查和监督”,并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。全口径预算意味着所有预算外、制度外的收支都要纳入预算内管理,政府部门所有收的钱、支的钱都要受到审查监督和控制,这一预算模式为人大对预算监督提供了完整的信息。政府的“钱袋子”里面装多少钱,支出多少,完全暴露在代表面前,人大对政府的家底彻底做到“知根知底”,由于信息掌握的完整,“知己知彼”,在对预算的审批与监督中“话语权”就更多,监督的质量也就会更好。
  工具性手段·标准化和模块化
  全口径预算只是为人大对预算的审查监督提供了完整的内容与信息,审查监督的质量与人大自身的监督水平是息息相关的。这涉及到人大代表的专业能力,比起政府预算编制部门的专家来讲,人大代表很多都是“外行”,突出的表现就是看不懂、说不清预算,让外行来审查监督内行,效果可想而知,就算是人大财经委和预工委在人员配备方面也远远不能达到预算审查监督的专业化要求,这方面矛盾在地方人大特别是县级人大中表现的更为明显。如何解决这一短板,加强对人大代表的业务知识培训只是治标不治本的选择。
  当今社会是信息化时代,政府预算编制也应该充分利用信息技术,开发预算编制的标准化和模块化的应用系统,特别是在全国推行全口径预算要求下,为这一新的应用模式提供了平台。有了统一的应用平台,政府预算在编制过程中,人大代表也就可以利用这一平台随时共享预算编制信息,同时预算编制科学性可以直接通过标准化和模块化平台进行计算机检验,这大大弥补了人大代表在预算审查监督方面的知识欠缺,既提高了预算编制的科学性,也大大提高了人大监督的水平和质量。
  保障机制·参与主体多元化
  参与主体的多元化可以在三个层面作出选择:一是事前介入,主要是借助专业化的评审机构,比如会计师事务所、资产评估机构等对政府预算进行专业化的评审,他们评审的结果可以为人大代表进行对政府预算审查批准时提供依据,从而提高人大监督预算的科学性;二是事中审计监督,根据审计法规定,审计机关可以依法对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督,也可以对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,还可以对政府财政收支情况进行专门的审计监督,审计监督结果可以为人大对政府下年度预算编制提供监督信息;三是事后回应,政府对公众要求的回应性是衡量政府行为效果的标尺,政府预算编制科学性与规范性最终要靠预算执行效果来说话,而公众作为受益者是最有发言权的,这就是公众对预算执行效果的评价,人大代表可以拓展工作思路,既可以对政府预算进行审查前的专门调研,也可以“问计于民”,通过询问上年度预算执行情况来对比、思考本年度预算编制,通过“预算编制——执行——效果反馈——新的预算编制”这一模式,充分吸纳和尊重公众的意见来审查批准本年度政府预算。这也是将政府预算编制和执行的信息时刻掌握在人大代表的手中,从而破解人大审查监督政府预算的信息不对称性。
  破解人大监督政府预算中信息不对称的瓶颈,既是代表履行职权,强化人大监督职能的需要,更是塑造透明化政府、回应性政府、责任制政府的需要。对政府自身来说,需要积极主动的公开预算,自觉接受全社会的监督,真正发挥资金的使用效果,造福人民。
 

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