审查和批准财政预算，并监督预算的执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是维护人民群众根本利益的体现。近年来，人大及其常委会认真贯彻宪法、预算法、监督法、审计法等法律法规，深入细致地开展预算执行监督工作，进一步健全了预算执行监督机制。但在预算执行中，随意变更预算的现象还时有发生。比如，有的不经同级人大常委会审查批准，擅自变更预算项目；有的利用地方组织法对人大常委会部分预算变更决定权的规定，预算法对预算调整的规定，降低审批层级，致使人大批准的预算失去了约束刚性，破坏了预算的法律严肃性。预算法对违反预算的法律责任仅有第七十三、七十四、七十五条三条很含糊的规定，一些违法行为难以追究。预算约束不强，执行不严肃，监督责任机制不健全，严重影响了预算的权威性。这就要求我们必须进行积极的探索，严格预算执行，不断更新审查监督理念，健全和完善监督机制，提高对预算执行审查监督的实效。
一、扩大参与范围，体现民主理财
一是加强人大审查监督专业力量。人大财经委员会可以充分吸收懂财会审计业务的人大代表参加，加强对财政预算执行情况的日常监督。加强常委会组成人员和财经委员会专业人员配备，人大财经委的委员和财经工委工作人员最好从懂经济熟悉财政业务的人员中选用，也可以考虑从审计部门选拔精英充实到地方各级人大常委会组成人员和财经委员会中来。
二是加强业务培训。可定期举行预算执行监督培训班，帮助代表了解有关预算方面的法律法规，熟悉预算执行的特点和基本内容，掌握预算执行审查的技能，解决有的代表听不懂财政报告、看不懂预算报表、监督无从下手等问题。
三是拓宽公众参与渠道。为充分体现预算的公共性、民主性，人大应要求政府将预算向社会公开，同时将预算执行情况也向社会公开，广泛听取群众的意见建议，接受广大人民群众的监督。通过拓宽公众参与渠道，从而形成社会公众、人大代表、专业人员和政府职能部门共同参与决策与监督的新机制。
二、明确监督程序，增强预算执行透明度
一是应提前介入，由事后监督变为全程监督。以前，我们往往习惯于对预算执行结果的监督，认为应该把审查重点放在决算方面，而对预算编制、执行过程监督不够。为了保证监督效果，我们应坚持提前介入，既重视结果，又重视过程。
二是明确审查监督的重点。预算执行监督的重点是，是否按照人代会批准的预算执行；调整预算是否合法，是否报人大常委会审批或者备案；预算调整后，法定支出比例是否符合法律法规规定。对预算执行中的重大事项、特定问题，人大可以组织特定问题调查，并提出询问或质询，对涉及重大工程建设资金的使用和重点预算部门执行预算的情况，督促政府进行审计。
三是加强超收资金使用情况监督。对超收收入使用的监督是当前加强对预算监督的一个重要内容。对预算超收收入使用管理、监督不严，容易造成预算的随意性，也容易造成腐败。要按照“先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则”，超收收入不能随收随支，而是要根据预算实际执行情况预测可能超收多少，综合考虑当年经济社会发展需要必须追加的支出，统筹兼顾、编制超收收入使用方案，然后按预算支出。
四是探索预算评估机制。对一些重点项目和资金量大的科目，要建立评估机制，保证资金使用效益。比如教育专项资金和每年的政府办实事项目经费支出，在预算经费中占有较大比例，为最大限度地发挥公共财政的效益，建议将教育专项、实事项目这类支出作为绩效评估项目，制定评估标准，明确评估方法，使政府预算管理的重点从传统的重视投入转向投入和结果并重。
三、推动预算改革，完善预算执行监督责任体系
预算改革是建立新型的预算执行监督体系的关健，也是人大和全体人大代表关注的重点。推动预算改革，完善预算执行监督体系应在以下几方面进一步加强。
一是要细化预算项目和严格实行部门预算。政府向人大提交的预算草案，应包括预算收支总表、收支明细表、收支分级表、各部门基本数字表和详细而通俗易懂的草案说明书。项目要细化，不能有“打捆”项目。实行部门预算，解决分配层次多，预算机动多，预算不透明的问题。除预备费、专项资金预留外，所有资金年初一次性分配到具体部门和项目，并实行政府财政预算内外资金统管。预算批准后不允许随意追加和追减，如确需调整，必须报经人大审查批准，加大预算监督的约束力。
二是加强预算项目库规范体系建设。建立预算项目库，防止盲目立项，随意增加支出，提高项目效率。建立项目库规范体系的目标主要有三个：（1）增强部门项目的稳定性。今后部门项目都必须按照规范的体系来编列，规范后确定的职责、子职责及其对应的经常性项目，不得随意增加，需要变动的，由部门提出报财政部门审核；一次性项目，根据预算单位履行职责需要，可以调整和增加，但将作为财政审核的重点。（2）增强项目的目标导向性。所有的项目都必须与实施该项目所履行的职责相对应，明确其目标任务，避免乱编“故事”现象发生。（3）增强项目的可比性。同一部门项目名称和内容保持稳定不变，不同年度间可比性增强；不同部门的同一类型项目可比性增强。项目库建设目标的实现必须依赖规范的预算项目体系来支撑，并作为一条主线贯穿于预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价“四位一体”的始终。
三是增强预算执行监督权威。应进一步完善预算执行方面的法律法规，用法律和制度来增强预算执行监督的权威。为此，应尽快修订完善预算法，对预算执行监督工作的相关程序和方法作出更为严格细致、可操作性强的规定，进一步明确人大审批监督预算执行的内容、范围，增强预算执行的科学性和实效性，从法律法规和制度上减少预算执行审查监督存在的一些漏洞。
四是建立预算问责机制。从现实来看，我国预算执行过程中随意化的一个重要原因是缺乏相应的问责机制。因此，应从强化预算执行审批监督、健全预算责任制度入手，建立并完善我国的预算问责机制。只有建立严格合理的预算执行问责制度，人大的预算执行监督才能真正发挥实效。为此，我们应对整个预算执行过程中的违法行为作出明确、具体、全面的法律责任规定，同时，应进一步加大处罚力度，根据违法者行为的性质和程度，可要求其分别承担经济赔偿、行政责任乃至刑事责任。
（作者单位：甘肃省人大常委会）
|
