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浅谈行政审批与行政许可
——从《河北省行政许可条例》说起
◎ 郭树兵

日常工作中,行政审批与行政许可两个概念时常涉及,两者既有联系又有区别,容易混淆。目前,我省正在起草《河北省行政审批管理监督条例》,或者称《河北省行政许可管理监督条例》,就条例名称叫行政审批还是叫行政许可,大家有不同的看法。仁者见仁,智者见智。笔者就两个概念的联系与区别,做一探析。
  行政审批,是指行政机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请,经过依法审查,采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政许可,《中华人民共和国行政许可法》有明确的界定,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。
  从两者概念可以看出,行政许可是包括在行政审批中的,是行政审批的一种。许可法出台之前,在我国法学界是没有行政许可概念的;许可法颁布以后,对于符合许可法界定范畴内的行政审批,称之为行政许可,受许可法规范、调整。同时,在行政许可之外,还存在其他行政审批行为,称之为非行政许可审批。据此,广义上讲,行政审批包括行政许可和非行政许可审批。
  非行政许可审批是指由行政机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的,除依据法律、法规等确定的行政许可以外的审批。非行政许可审批是指不受许可法调整的行政审批。非行政许可审批的存在有下述两个法律文件依据。一是许可法第三条规定:“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不适用本法”。行政许可适用许可法,行政机关内部事项的审批不适用许可法。二是国办发[2004]62号文件《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》,以列举的方式明确了保留的非行政许可审批项目。上述两个法律文件原则上划定了非行政许可审批事项的范围:(1)有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批;(2)政府行使产权人的职责对国有资产进行管理的审批,如“政府出资的投资项目的审批”;(3)有关税费减免、使用政府基金或享受政府其他财政优惠待遇的审批,如“财政贴息项目审批”;(4)授予荣誉称号的审批,如“部级荣誉称号评审表彰计划审批”;(5)宗教、民族政策性事项审批,如“宗教团体、宗教活动场所接受国(境)外捐款审批”;(6)具有行政确认行为性质的审批,如房屋产权登记。
  综上所述,行政审批与行政许可是两个既有联系,又存在区别的法律概念。行政许可是行政审批的一种,行政审批除行政许可外,还包括非行政许可的审批。就我省而言,制定《河北省行政许可条例》,而不是《河北省行政审批管理监督条例》,是有充分的法律依据。
  第一,行政许可与非行政许可审批的性质不同。性质不同要求由不同性质的法律加以规范。行政许可是外部行政行为,非行政许可审批是内部行政行为。地方性法规不宜规范内部行政行为,属于内部行为的非行政许可审批可以由地方政府规章进行规范。
  第二, 行政许可与非行政许可审批,二者在设定与废止的机关、实施的对象、步骤、方式、方法等等方面存在较大差异,难以制定统一的法律规范。即使制定,也会造成两张皮的现象,或者只能以非常抽象和概括的法律条文进行规范,而达不到制定管理监督条例的目的。
  第三,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“全面正确履行政府职能。进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。2014年政府工作报告:“深入推进行政体制改革。进一步简政放权,这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。深化投资审批制度改革,取消或简化前置性审批,充分落实企业投资自主权,推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项,要建立权力清单制度,一律向社会公开。清单之外的,一律不得实施审批。全面清理非行政审批事项”。简政放权、依法治国是大势所趋。我省条例名称叫行政许可,强化了行政许可行为要依法设定、实施、监督,淡化行政审批的概念,有利于树立正确的法律导向。
  第四,对于非行政许可审批,国办发[2014]16号文件《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批项目的通知》作出明确要求,对其分门别类进行管理。一是将面向公民、法人或者其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可,纳入许可法调整范围。二是将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项,不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。“非行政许可审批”这一概念,将退出历史舞台。


(作者单位:河北省人大常委会法工委)

责编:马文军
 

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