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编者按:今年是全国人民代表大会成立60周年,全国人大常委会办公厅、中国人民代表大会制度理论研究会拟于9月中旬举办“纪念全国人民代表大会成立60周年理论研讨会”。河北省人大常委会配合此次活动,组织了论文征集和遴选活动。所征集论文以坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作、加强社会主义民主法治建设为主题,为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化积极建言献策。从本期开始,陆续刊发部分论文,以飨读者。
试论我国人民代表大会制度的历史与时代特征
◎ 王振平

今年是全国人民代表大会成立60周年。回顾总结我国政权组织形式的历史变革,深刻剖析各个时期政权组织结构、制度优势和历史作用,从理论与实践上深入探讨我国人大制度的历史与时代特征,对于我们坚定人大制度自信,在正确轨道上推动人大制度与时俱进,具有十分重要的意义。
  一、我国人民代表大会制度是理论、实践、创新的有机统一
  回顾历史可以发现,我国人大制度是马列主义政权建设理论与中国革命具体实践相结合,在借鉴苏维埃政权建设经验基础上探索创新的产物。没有正确理论的指导,没有理论与实践的紧密结合,没有在长期实践中的开拓创新,就不可能有我国人大制度的建立、巩固与发展。
  首先是基于正确理论的指导。中共领导人对资产阶级议会的批判、主张以及对代议制理论的认识,更多地是来自于对马列主义理论的学习。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时,对资产阶级议会制进行科学批判,肯定其积极进步一面,同时深刻揭露其虚伪性和服务于有产阶级的本质,并且提出了新型政权是民主共和制。恩格斯曾指出:“马克思和我在四十年间反复不断地说过,在我们看来,民主共和国是唯一的这样的政治形式,在这种政治形式下,工人阶级和资本家阶级之间的斗争能够先具有普遍的性质,然后以无产阶级的决定性胜利告终。”列宁对建立新型无产阶级国家代表制观点进行阐发和实践,曾在《国家与革命》中指出:“恩格斯在这里特别明确地重述了像红线一样贯穿在马克思的一切著作中的基本思想,这就是:民主共和国是走向无产阶级专政的捷径。”中共领导人在政权建设理论上一直坚持巴黎公社“议行合一”和列宁的“一切权力归苏维埃”的原则,主张代表机关应成为真正的权力机关。“国民大会要是真正代表人民的,要是最高权力机关,要掌管国家的大政方针。”
  其次基于理论与实践的结合。我国人大制度开始是仿效苏联苏维埃模式建立起来的,但注意紧密结合中国实际,而不是机械地复制、移植和照搬。延安时期的参议会模式,已经在人员构成、与政府关系上超越了原来的苏维埃模式。自1945年开始探索有中国特色的人民代表会议制度开始,中国共产党已经在反思苏维埃模式和参议会模式的基础上,提出了一种新的人民代表大会模式,最后形成人民代表大会制度。董必武1948年在《论新民主主义政权问题》的讲话中就指出:“苏维埃政权是只有工人、农民有选举权,其他人没有。现在我们的人民代表大会,它的代表性,比苏维埃广泛些,比资产阶级议会更不用说了。所以用人民代表大会,是能包括广大的各民主阶级的政权形式。”周恩来1953年也曾指出人民代表大会和苏维埃是不同的:“苏联是两院平行制,除联盟院外,还有民族院。这是因为苏联是个多民族的国家,少数民族的数量很大,如不成立民族院将不能完备地表现出民族平等。而中国的少数民族的人数只占全国人口的十四分之一,可以不成立民族院,但在人民代表大会中,少数民族代表按人口的比例数要大于汉族代表的比例数。此外,苏联只是工人和农民两阶级的联盟,而中国是四个阶级的联盟,这也是不同的。”
  最后基于实践的不断创新。我党从创建人民代表大会制度开始,就注意根据国情和当时具体情况,有选择地借鉴与吸收,凡适合国情、能行得通的就采纳、吸收,凡经过实践证明不适合的则不采用,而用人民自己创造的适合中国国情的内容加以代替或者改造。正是采用这种科学继承、合理借鉴和勇于创新的立场与方法,从而逐步形成了中国特色的社会主义民主政权组织形式。党的十八届三中全会把“推动人民代表大会制度与时俱进”作为加强社会主义民主政治制度建设的一项重要任务,为今后我国人大制度的巩固、完善与发展指明了根本方向。
  二、我国人民代表大会制度是政党、人民、国家意志的有机统一
  中国共产党从成立之日起就以实现人民当家作主为己任。党的第一个纲领就宣布建立“劳动者的国家”;党的二大宣言提出党的最低纲领是推翻帝国主义、封建军阀的压迫,建立“真正的民主共和国”;最高纲领是铲除私有制,建立“劳工专政的政治”,“渐次达到一个共产主义的社会”。 1923年7月,中共发表《第二次对于时局的主张》,首次阐明了“国民会议”的主张,提出以国民会议取代国会,成为民意机关和立法机关,并具有组织政府的权力。党的纲领中的这些革命要求,规定了建立人民代表大会制度的内在要求。
中国共产党依靠党的建设、武装斗争和统一战线取得了革命的最终胜利,建立了中华人民共和国,使人民获得解放,使国家获得独立,使国内获得统一。它之所以能够成为执政党,最终担当起中国现代国家建设的使命,除了其自身的革命性与先进性之外,还在于通过不断努力成为广大劳动阶级、全体中国人民和中华民族的代表力量。
  中国社会的性质与结构,决定了以工农为核心的劳动者是人民的主体,是决定国家与社会发展的根本力量。国家的一切权力属于人民,国家机构是根据人民的授权建立的。我国人大制度最核心的内容就是实现人民当家作主,就如同我国宪法所规定的:“国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。
  总之,人民是国家政权的主体,党把全心全意为人民服务作为自己的根本宗旨,党的主张与意志代表着人民利益和愿望,并通过国家权力机关、经过法定程序成为国家意志,从而实现党对国家事务的领导,实现人民当家做主的目标。
  三、我国人民代表大会制度是集权、分权与自治的有机统一
  中国特色社会主义民主政治制度,不仅很好地解决了国家与人民、公民与公民的关系,而且很好地解决了集权与分权的关系,这些都体现在宪法以及地方组织法等法律当中。
  在各级国家机关的横向关系上,实行由人民代表大会统一行使国家权力的一院制,不搞三权分立,也不搞两院制。“一府两院”由本级人大选举产生,向它负责和报告工作,受它监督。这样既避免权力过分集中的弊端,也有利于充分调动各方面积极性,提高国家机构的运行效率。我国实行立法权高于行政权、司法权的民主集中制的权力结构,实质上是社会主义民主政治制度,不仅体现了人民的最高政治地位、人民意志的统一性和人民民主的广泛性,而且体现了广大劳动人民的利益要求,具有高效、迅速、直接的特点,比资产阶级民主政治制度要优越得多,是民主发展的最高阶段。
  在中央与地方纵向关系上,坚持单一制,不搞联邦制,由中央统一领导,国家的权力主要集中在中央,同时发挥地方的积极性。宪法和地方组织法明确规定了各级人大及其常委会的职权,规定全国性的重大问题经过全国人大及其常委会讨论决定,地方性的重大问题经过地方人大及其常委会讨论决定,各负其责。全国人大和国务院决定的事情,地方必须遵照执行,同时给地方以充分的自主权,注意调动和发挥中央和地方两个积极性。
  在汉族和少数民族关系上,既不搞联邦制,也不搞邦联制,而是民族区域自治。对少数民族聚居地方实行民族区域自治,是中国共产党和各族人民运用马列主义关于民族问题学说解决中国民族问题的重大创举。早在1922年7月,中共第二次全国代表大会宣言就明确提出民族平等和在“蒙古、西藏、回疆三部实行自治”的纲领。1939年陕甘宁边区首届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》,就规定了正确的民族政策,包括尊重少数民族风俗习惯,保证少数民族的民主权利。中共发起并领导内蒙古人民开展自治运动,实行平等的区域自治。内蒙古自治区曾是我国建立最早、规模较大、发展最快的民族自治地方。各少数民族在祖国大家庭中实行民族区域自治,体现各族人民的共同愿望,顺应历史发展规律,实践证明是完全正确的。
  四、我国人民代表大会制度是民主、共和、法治的有机统一
现代民主最本质的要求是主权在民,人民是一切国家权力的来源。我国的社会主义民主,把国体民主和政体民主相结合,并且通过人民代表大会制度来体现。人民民主是我国人大制度的精神内核。从法律角度看,我国人大制度最大限度的体现出共和特征和民主特征,远远超越了西方式的代议民主,超越了西方式的分权制衡体制,将人民当家作主的精神和原则落实在了真正的制度设计之中。恩格斯早就说过:“对无产阶级来说,共和国和君主国不同的地方仅仅在于:共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式。”列宁也明确指出:“无产阶级推翻资产阶级而获得胜利的社会所采取的政治形式将是民主共和国,它将日益集中该民族或各该民族的无产阶级的力量同还没有转向社会主义的国家作斗争。”
  与君主制相对应的共和制,是指国家权力机关和国家元首由选举产生的一种政权组织形式。采取这种制度的国家叫共和国,但在不同阶级专政的国家有着不同的性质。在资本主义制度下,无论议会制共和国还是总统制共和国,其性质都是资产阶级专政;在社会主义制度下建立的共和国,是工人阶级领导的人民当家作主的新型国家,是实现无产阶级专政的形式,区别就在于这种民主和共和为谁服务。人民当家作主作为我党治理国家的一项基本原则,正在通过人大制度的不断完善而得以有序展开。
宪法规定民主集中制是我国国家机构的基本原则,这是建立在国家的一切权力属于人民的基础之上的。民主集中制的核心是“制”,就是建立既充分发扬民主又能维护集中统一的制度,明确规定哪些应该发扬民主,哪些应该集中统一,如果违背民主和集中原则应该如何处理。所谓“制”,首要的就是法律制度。国家权力机关既是民意机关,也是立法机关,是民意在法律上的体现。我国宪法序言开宗明义地指出,本宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务。从党的十五大到党的十八大,都强调实行依法治国,建设社会主义法治国家。我国宪法确立了社会主义法制的基本原则,明确规定中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家,维护社会主义法制的统一和尊严。党的十八大提出全面推进依法治国;十八届三中全会提出推进法治中国建设。依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主,而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。人大及其常委会在法治中国建设中担负着重大责任。
  五、我国人民代表大会制度是体系、聚力、效率的有机统一
  人民代表大会制度的最大优势,就是体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一,也体现着民主与集中、民主与效率的统一。我国的根本政治制度不仅从理论上而且从实践中表现出强大的生命力和巨大优越性。代表选举的广泛性、民主集中制的有效实行、“议行分开”的国家政权组织形式、实行民族区域自治制度等等,都有利于集中全国人民的意志和力量,充分调动各方面积极性,齐心协力共同实现中华民族伟大复兴的梦想。毛泽东在谈到民主集中制时指出:“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动”。我国的根本政治制度具有决策与执行的高效率的优势,从而保障和促进了我国建设发展的速度和质量。
  总之,我们要按照党的十八大和十八届三中全会确定的路线、方针、政策和改革方向,贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,坚持党的领导,坚持人民的主体地位,坚持正确的政治方向,深刻认识和充分肯定人民代表大会制度在动员、组织人民方面所显示的无与伦比的制度优势和重要作用,无论在任何时候和任何条件下,都不能否定我国人民代表大会的本质属性,不能削弱它所具有的强大优势和作用,不能动摇对这个根本政治制度的高度自信。


(作者系河北省人大常委会研究室主任)

 

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